II GSK 739/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewic z Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Po 999/12 w sprawie ze skargi G. S.A. w T. na uchwałę Rady Powiatu w Ś. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w T. na rzecz Rady Powiatu w Ś. 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Po 999/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S.A. w T. działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Ś. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w zakresie jej § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 4 ust. 2. Sąd orzekł ponadto o zwrocie kosztów postępowania oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zaskarżonej części. Przedstawiając stan faktyczny Sąd podał, że Rada Powiatu w Ś. – na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) – w dniu [...] stycznia 2012 r. podjęła uchwałę nr [...], która w § 4 ust. 1 pkt 2 ustaliła roczną stawkę za zajęcie pasa drogowego przez urządzenie techniczne niezwiązane z potrzebami zarządzającego drogą znajdujące się w terenie zabudowanym. Uchwalona stawka była wyższą o ok. 33 % w stosunku do poprzednio obowiązującej stawki wprowadzonej uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Jednocześnie Rada Powiatu wprowadziła w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały bonifikatę w wysokości 50 % opłaty podstawowej dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. G. S.A., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła powyższą uchwałę do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uwzględniając skargę wskazał, że przedmiotem oceny zgodności z prawem są zawarte w § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 ust. 2 postanowienia uchwały nr XVII/121/12 z dnia 25 stycznia 2012 r. Rady Powiatu w Ś. następującej treści: "§ 4. 1. Ustala się następujące stawki opłat rocznych za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za zajęcie 1m² powierzchni pasa drogowego drogi zajętej przez rzut poziomy urządzeń: 1) poza obszarem zabudowanym 15,00 zł 2) w obszarze zabudowanym 40,00 zł (...) 2. Stawkę za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych pomniejsza się o 50 %." Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Skarżąca spółka bowiem jest właścicielem instalacji ułożonych w pasie drogowym, a zatem zaskarżona uchwała stanowi prawną podstawę dla wymierzenia jej opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Niewątpliwie więc przepis uchwały podwyższający wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ma wpływ na sferę jej obowiązków, ponieważ determinuje wydanie wobec niej decyzji o określonej treści, nakładającej obowiązek uiszczania opłat w nowej, podwyższonej wysokości. Ponieważ zarówno art. 32 Konstytucji RP jak i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ustanawiają zasadę równości jako normę prawną, której podporządkowane być powinny wszelkie działania władzy publicznej – w szczególności prawodawcze, to zdaniem Sądu uznać należy, że temu, czyje prawa lub obowiązki ustanowione są w przepisach prawa miejscowego z naruszeniem powyższej zasady przysługuje interes prawny uzasadniający poddanie sądowoadministracyjnej kontroli tego, czy takie naruszenie jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowiącego, że "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wynika wprost, iż zajęcie to związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do treści art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Katalog kryteriów, określony w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, według których mogą być różnicowane stawki opłat za zajęcie pasa drogowego jest zamknięty. Enumeratywne wyliczenie tych czynników oznacza, że rada, ustalając stawki opłat, nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w przepisie. Żaden z czynników wymienionych w ustawie nie obejmuje kategorii podmiotu zajmującego pas drogowy. Działanie polegające na wprowadzeniu innych niż określone w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przesłanek różnicowania opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Zaskarżona uchwała zawiera bowiem przepisy różnicujące obowiązki różnych podmiotów, których podobne instalacje zlokalizowane są w pasie drogowym, w ten sposób, że obniża się o 50 % opłatę za zajęcie pasa drogowego podmiotom, do których należą urządzenia wodno-kanalizacyjne. Zdaniem Sądu uchwała w zakresie zaskarżonym – ustalenie stawki opłaty – została wydana z naruszeniem ustawowego upoważnienia, co narusza art. 7 Konstytucji i art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Skargą kasacyjną Rada Powiatu w Ś. zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P., a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że treść zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Ś. w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 oraz § 4 ust. 2 jest sprzeczna z art. 7 Konstytucji i art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych albowiem wprowadzono podmiotowe różnicowanie obowiązków różnych podmiotów do których należą różne urządzenia zlokalizowane w pasie drogowym; podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż zastosowanie przez Radę Powiatu w Ś. różnych stawek za zajęcie pasa drogowego według kryterium "rodzaju urządzenia" i przyporządkowanie urządzeniom wodno - kanalizacyjnych stawki preferencyjnej w stosunku do innych urządzeń np. gazowych jest zgodne z art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą i tym samym Rada Powiatu w Ś. działała w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. jest sprzeczny z językową wykładnią art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych albowiem prowadzi do błędnego wniosku, iż dokonanie zróżnicowania przedmiotowego stawek za zajęcie pasa drogowego według rodzaju urządzeń jest jednoczesnym wprowadzeniem różnicowania podmiotowego zakazanego wskazanymi przepisami. Rada Powiatu w Ś. nie miała żadnego zamiaru wprowadzać zróżnicowania podmiotowego i tego nie uczyniła co bezzasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Zdaniem organu - Rady Powiatu w Ś., stanowisko WSA w P. jest bezzasadne i wymaga uchylenia zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, przy ustalaniu stawek, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Treść zaskarżonej uchwały wprost stanowi, iż dokonano zróżnicowania przedmiotowego o którym mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 tj. w zależności od rodzaju urządzenia. Bezsporne jest, że istnieją różne rodzaje urządzeń, które umieszczane są w pasie drogowym i oczywistym jest, że organ nie może stosować do każdego rodzaju urządzenia identycznej stawki. Stąd ustawodawca we wskazanym przepisie pozwolił na różnicowanie przedmiotowych stawek w zależności od "rodzaju urządzenia". Jeżeli więc urządzenia wodno - kanalizacyjne stanowią określony rodzaj urządzeń a urządzenia gazowe inny rodzaj urządzeń, to art. 40 ust. 9 pkt 5 pozwala na wprowadzenie różnych stawek przy zastosowaniu takiego kryterium ich rozróżnienia. Rada Powiatu w Ś. chcąc zróżnicować stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego zastosowała kryterium ustawowe przewidziane w art. 40 ust. 9 pkt 5 tj. "rodzaj urządzenia" czyli działała w granicach prawa o czym mowa w art. 7 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że zastosowanie tego kryterium jest działaniem sprzecznym z ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Problem prawny, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, dotyczy tego czy Rada Powiatu w Ś., uchwalając zaskarżoną uchwałę (jako akt prawa miejscowego) mogła zróżnicować stawki za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych w zależności od umieszczonych w nim urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych – niższe, a wyższe – za inne urządzenia infrastruktury technicznej, w tym te zaopatrujące w gaz. Na wstępie należy zauważyć, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przepisu tego wynika, że akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. W kontrolowanej sprawie podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych (organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego – zd. pierwsze), z tym że wytyczne co do zakresu uregulowania omawianą uchwałą znajdowały się także w ust. 2, 3, 5 i 9 art. 40 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określa przypadki, w których zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi, jak: cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (w tym umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – pkt 2). Z kolei art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata. Przepis ten wprowadza obowiązek pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego, co także oznacza, że opłata ta musi zostać najpierw ustalona. Zasadę obliczania opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.). Jednocześnie przepis art. 40 ust. 8 określa maksymalną wysokość stawki opłaty, o której mowa w ust. 5, ustalaną w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Stawka tej opłaty nie może przekroczyć 200 zł. Odnosząc powyższe do kontrolowanej przez WSA uchwały, należy zauważyć, że została podjęta przez właściwy organ, w § 4 ustalała stawki opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przez wszystkie urządzenia objęte art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a ustalone tym paragrafem stawki nie przekraczały kwoty 200 zł i były zgodne z zasadami obliczania opłaty wyznaczonymi przez art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zakwestionowana natomiast została przez WSA dopuszczalność różnicowania stawek opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zależności od rodzaju urządzeń: inne dla sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a inne dla sieci gazowej. Sąd I instancji przyjął, że art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych określający kryteria, które należy uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym, nie daje podstawy do różnicowania stawek opłat w zależności od podmiotu zajmującego pas drogowy. W ocenie Sądu I instancji delegacja zawarta w art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych sformułowana została w sposób jasny i nie sposób wyciągnąć z niej wniosku o możliwości stosowania ulg i zwolnienia określonych podmiotów. Stanowiska WSA w tym zakresie nie można podzielić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści zaskarżonego ust. 2 § 4 uchwały nie można wywieść, że Rada Powiatu różnicuje stawkę opłaty w zależności od podmiotu zajmującego pas drogowy. Rada wyraźnie różnicuje stawkę (pomniejsza ją o 50 %) za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, co daje podstawy do różnicowania stawek opłat w zależności od rodzaju urządzenia (art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 548/11 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p.". Skład orzekający w pełni podziela powyższe stanowisko. Należy podzielić stanowisko Organu wnoszącego skargę kasacyjną, że pogląd wyrażony przez Sąd I instancji jest sprzeczny z językową wykładnią art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych albowiem prowadzi do błędnego wniosku, iż dokonanie zróżnicowania przedmiotowego stawek za zajęcie pasa drogowego według rodzaju urządzeń jest jednoczesnym wprowadzeniem różnicowania podmiotowego zakazanego wskazanymi przepisami. Rada Powiatu w Ś. nie wprowadziła zróżnicowania podmiotowego co bezzasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Treść zaskarżonej uchwały wprost stanowi, iż dokonano zróżnicowania przedmiotowego o którym mowa w art. 40 ust. 9 pkt. 5, tj. w zależności od rodzaju urządzenia. Bezsporne jest, iż istnieją różne rodzaje urządzeń, które umieszczana są w pasie drogowym i oczywistym jest, że organ nie może stosować do każdego rodzaju urządzenia identyczną stawkę. Stąd ustawodawca we wskazanym przepisie pozwolił na różnicowanie przedmiotowych stawek w zależności od "rodzaju urządzenia". Jeżeli więc urządzenia wodno - kanalizacyjne stanowią określony rodzaj urządzeń a urządzenia gazowe inny rodzaj urządzeń, to art. 40 ust. 9 pkt. 5 pozwala na wprowadzenie różnych stawek przy zastosowaniu takiego kryterium ich rozróżnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany przez ten Sąd w wyroku z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 548/11, że "organ stanowiący samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 udp. i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5) udp. Wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki preferencyjnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą.". Należy zauważyć, że kontrolowana uchwała nie była skierowana do określonych podmiotów. Jej zakres został określony przedmiotowo. Nadto, działalność związana z umieszczaniem i zajmowaniem pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej ma różnorodny charakter, w zależności od rodzaju urządzenia, które zostaje umieszczone w pasie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając skargę na uchwałę Rady Powiatu w Ś. z dnia [...] stycznia 2012 r., uwzględni powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, o kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.