II GSK 548/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 881/10 w sprawie ze skargi U. P. Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta S. W. z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr LXXX/2512/2006 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę U. P. sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady m. st. W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] (dalej zaskarżona uchwała) w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. W. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że na mocy uchwały m. st. W. z nr [...] ustalono m.in. (w § 1 ) wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczących: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W załączniku nr 2 do uchwały zostały wprowadzone preferencyjne stawki opłat z powyższego tytułu dla określonych w kolumnie 1 rodzajów urządzeń technicznych: "linii elektroenergetycznych, przewodów kanalizacyjnych niesłużących do odwodnienia drogi, gazowych, ciepłowniczych i wodociągowych, urządzeń wodnych melioracji – realizowanych jako inwestycje celu publicznego". W zmieniającej uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. doprecyzowano zapis kolumny 1 załącznika 2 określającego opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej, który uzyskał brzmienie: "linie elektroenergetyczne ( w tym także złącza kablowe, szafki elektroenergetyczne, transformatory), przewody kanalizacyjne nie służące do odprowadzania ścieków i wód opadowych przewody gazowe i ciepłownicze i wodociągowe urządzenia wodnych melioracji – realizowane jako inwestycje celu publicznego, przy czym odwołano się tu do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 161 poz. 2603 z 2004 r. ze zm.; ugn.). Wreszcie uchwałą Rady m.st. W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., przyjęto następujące brzmienie tytułu kolumny 1 załącznika nr 2: "linie elektroenergetyczne (w tym także złącza kablowe, szafki elektroenergetyczne, transformatory), przewody kanalizacyjne służące do odprowadzania ścieków i wód opadowych, przewody gazowe, ciepłownicze i wodociągowe urządzenia wodnych melioracji - realizowane jako inwestycje celu publicznego (w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 2603 ze. zm.)". Określone w tej kolumnie stawki odnoszą się do wymienionych w niej urządzeń, o ile są realizowane jako inwestycje celu publicznego, w innym przypadku zaś zastosowanie mają stawki opłat określonych w kolumnach nr 2 i 3. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 z 2001 r. ze zm.; dalej usg.) skarżąca wezwała Radę m. st. W. do usunięcia naruszenia prawa i respektowanie konstytucyjnej zasady równego traktowania, co wiązało się z treścią zaskarżonej uchwały, w szczególności treścią załącznika określającego opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej. Zaniechanie naruszenia powinno polegać na wpisaniu do tytułu kolumny 1 obok istniejących kategorii również "infrastruktury telekomunikacyjnej". Uzasadniając swój interes prawny U. P. Sp. z o.o. wskazała, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym prowadzącym działalność obejmującą również budowanie i dostarczanie publicznych sieci telekomunikacyjnych, w tym infrastruktury telekomunikacyjnej, a zaskarżona uchwała wpływa na zakres obowiązku prawnego ponoszenia przez nią opłat za zajęcie pasa drogowego. Ponadto, podniosła, że prowadzone przez nią inwestycje w budowę i rozbudowę infrastruktury telekomunikacyjnej mają charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), a bezpodstawne rozróżnienie poszczególnych kategorii inwestycji celu publicznego narusza art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca podkreśliła, że uchwała dotyczy stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, które mają charakter daniny publicznej i z tego względu należało stosować właściwe ustalaniu podatków zasadę równości i sprawiedliwości opodatkowania; wszystkie podmioty realizujące inwestycje celu publicznego powinny być poddane równomiernym obciążeniom. Na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Rada m. st. W. nie zareagowała. WSA w W., oddalając złożoną przez Spółkę skargę na uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., w której podnoszono naruszenie interesu prawnego oraz konstytucyjnego uprawnienia do równego traktowania skarżącego wywołanych treścią uchwały, w szczególności poprzez brak "zapisów o infrastrukturze telekomunikacyjnej" wyjaśnił, że zaskarżona została uchwała Rady m.st. W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w szczególności kolumna 1 załącznika nr 2 do tej uchwały, podczas gdy preferencyjne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego zostały zastosowane na mocy wcześniejszej uchwały z dnia [...] maja 2004 r. Z tego względu, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie wpływa na sytuację prawną skarżącej, a w konsekwencji nie można uznać, że naruszony został interes prawny Spółki poprzez zaniechanie zastosowania wobec niej opłat preferencyjnych z tytułu zajęcia pasa drogowego. Niezaskarżenie pierwotnej uchwały (nr [...]) powoduje, że kolejna uchwała zmieniająca nie może być przedmiotem zaskarżenia ze strony podmiotu, który legitymował się interesem prawnym w dacie wprowadzenia niekorzystnego dla siebie unormowania, tracąc go wraz z wejściem w życie nowego aktu prawnego, który tę sytuacje jedynie sankcjonuje. Niezależnie od stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej, Sąd I instancji wskazał, że stosownie do przepisu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D. U. nr 19 poz. 115 z 2007 r. ze zm.; dalej udp.) za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata, która ustalana jest dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, na mocy uchwały organu stanowiącego jednostki, a jej górna granica została ustalona w ustawie. Z kolei na mocy art. 40 ust. 9 udp. możliwe jest zróżnicowanie stawki opłat ze względu na rodzaj urządzenia, co zostało dokonane w zaskarżonej uchwale. Wbrew poglądowi spółki, jak wyjaśnił Sąd, art. 32 Konstytucji nie wprowadza obowiązku równego traktowania wszystkich podmiotów posiadających wspólną cechę (prowadzenia inwestycji celu publicznego), ponieważ to kryterium nie przesądziło o zastosowaniu obniżonej opłaty za zajmowanie pasa drogowego, lecz stanowiło przesłankę wtórną. W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., zarzucając naruszenie prawa materialnego: a) przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie; b) przepisu art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie; c) przepisu art. 6 pkt 1 ugn. poprzez niezastosowanie; d) przepisu art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106 poz. 675; dalej ustawa o wspieraniu) poprzez niezastosowanie; oraz przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy , tj. przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej p.p.s.a.) w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku ustaleń i dowodów na rzecz oddalenia skargi, w szczególności zaś braku wskazania podstawy prawnej dla przyjęcia, że brak zaskarżenia pierwotnej uchwały skutkuje niemożnością skutecznego zaskarżenia uchwały zmienionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę U. P. Sp. z o.o. na uchwałę Rady m.st. W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. zmieniającą uchwałę tego organu w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Sąd I instancji stwierdził po pierwsze iż skarżąca, która nie zaskarżyła wprowadzającej niekorzystny dla niej zapis pierwotnej uchwały z [...] maja 2004 r., nie może skarżyć uchwały zmieniającej, po wtóre zaś wyjaśnił, że organ stanowiący m.st. W., ustalając stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz różnicując je w przyjęty przez siebie sposób, a więc nie przewidując stawki preferencyjnej dla inwestycji celu publicznego polegających na budowaniu i rozbudowie infrastruktury telekomunikacyjnej, działał na podstawie obowiązującego prawa. Autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, przy czym, jak podkreślono, Sąd nie wyłożył uzasadnienia takiego stanowiska. Powyższy zarzut należy uznać za uzasadniony. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, przepisem regulującym prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na podjętą przez organ stanowiący gminy uchwałę jest przepis art. 101 ust. 1 usg. Przepis ten dozwala wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie administracji publicznej każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały takim aktem naruszone, przy czym warunkiem wniesienia skargi jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. To zawarowane ustawą prawo zaskarżenia podjętego przez organ gminy aktu odpowiada uregulowanemu w art. 3 § 2 p.p.s.a. zakresowi kognicji sądów administracyjnych, która obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji ( pkt 5) oraz inne niż wskazane w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie może być wątpliwości co do tego, że podjęta w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 40 ust. 8 udp., uchwała Rady m.st. W. określająca wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem wymienionych w ust. 9 elementów, jako akt skierowany do bliżej nieoznaczonej liczby adresatów i obowiązujący na terenie m.st. W., jest aktem prawa miejscowego i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na swoisty charakter regulacji – zaskarżalny do sądu administracyjnego na zasadzie art. 101 ust. 1 usg. Jak już wyżej zaznaczono, z mocy tego przepisu, podstawową przesłanką do zaskarżenia danej uchwały do sądu administracyjnego jest, poza wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wykazanie że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Obowiązek ten obciąża skarżącego, który zobowiązany jest wykazać powiązanie pomiędzy podjętą uchwałą, a sytuacją prawną znajdującą oparcie w obowiązujących przepisach. W przedmiotowej sprawie, skarżący wywodził swój interes prawny z faktu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie telekomunikacji obejmującej budowę urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, które stanowią inwestycje celu publicznego określonego w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powinno ze względu na konstytucyjną zasadę równego traktowania ( art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) zostać uwzględnione przez Radę m.st. W. przy określaniu stawek preferencyjnych za zajęcie pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 udp. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekonanie skarżącej, która realizuje infrastrukturę telekomunikacyjną, że zaskarżoną uchwałą naruszone zostało jej uprawnienie do uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego według przyjętej tym aktem preferencyjnej stawki opłaty, jak dla innych określonych w zał. 2 inwestycji celu publicznego, a tym samym, że naruszona została konstytucyjna zasada równości, spełnia wymóg wykazania naruszonego uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg. Oceniając stanowisko Sądu I instancji, co do braku interesu prawnego skarżącej Spółki w zaskarżeniu wskazanej wyżej uchwały, to wymaga ono następującego komentarza. Otóż WSA, dokonując analizy możliwości wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na tle przepisu art. 101 ust. 1 usg. stwierdził, że dla skorzystania z tego uprawnienia określony podmiot musi wykazać się interesem prawnym rozumianym jako naruszenie tego interesu prawnego lub prawa. Co istotne, Sąd I instancji nie stwierdził, że skarżąca nie ma w ogóle interesu do złożenia skargi na tego rodzaju akt prawny, lecz że brak interesu prawnego wynika z faktu braku zaskarżenia poprzedniej uchwały. Wyrażony pogląd nie może zyskać uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po pierwsze, Sąd I instancji nie wyjaśnił swego stanowiska i nie oparł go na żadnym przepisie prawa, co oznacza, że zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny. Po wtóre, myli się WSA stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie wpływa w jakikolwiek sposób na sytuację prawną skarżącej Spółki, bowiem katalog podmiotów uprawnionych do stawki preferencyjnej uległ zmianie w wyniku podjęcia skarżonej uchwały i powoduje, że już bez żadnych wątpliwości skarżąca nie może dochodzić ustalenia dla niej opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego wedle stawki preferencyjnej. Sąd nie dostrzegł, iż uchwała poprzedzająca uchwałę zaskarżoną jest w części dotyczącej treści wszystkich załączników, w tym załącznika 2 określającego opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej, odmiennej treści. Zarówno gdy idzie o uchwałę pierwotną nr [...] z dnia [...] maja 2004, jak też następującą po niej uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 200, to zapis kolumny 1 załącznika nr 2 ma identyczne brzmienie i dotyczy stawek preferencyjnych za zajęcie pasa drogowego dla inwestycji tam wymienionych m.in. dla przewodów kanalizacyjnych nie służących do odwodnienia drogi, gazowych, ciepłowniczych i wodociągowych, urządzeń wodnych melioracji – realizowanych jako inwestycje celu publicznego. Tymczasem zaskarżona uchwala odmiennie ustaliła treść kolumny 1 przyjmując, że stawkę preferencyjną stosuje się dla m.in. następujących urządzeń infrastruktury technicznej: przewodów kanalizacyjnych służących do odprowadzania ścieków i wód opadowych, przewodów gazowych, ciepłowniczych i wodociągowych, urządzeń wodnych melioracji – realizowanych jako inwestycje celu publicznego. Wszakże jednak wykazanie naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem jak wynika z art. 174 pkt 2 tej ustawy, naruszenie przepisów postępowania musi być tego rodzaju, ażeby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem WSA, mimo iż odmówił skarżącej interesu prawnego, skargę rozpoznał merytorycznie i uczynił to prawidłowo. Przypomnieć należy, że przepisem art. 40 ust. 8 udp. ustawodawca przyjął, iż wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, przy czym dla określonych przypadków zajęcia pasa drogowego zastrzeżono górną granicę stawki, nie określając stawki minimalnej. Dodatkowo, zgodnie z ust. 9 cyt. artykułu, przy ustaleniu stawek uwzględnia się: kategorię drogi, której pasa drogowego dotyczy zajęcie, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia i rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis daje zatem, jak trafnie zważył Sąd I instancji, możliwość zróżnicowania stawek za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ze względu na określone nim przesłanki. Rada m.st. W., wykorzystując przesłankę ustalenia stawki, jaką jest rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego, zastosowała w zaskarżonej uchwale preferencyjne stawki dla określonych urządzeń w ramach inwestycji celu publicznego, lecz nie uwzględniła urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ( linii, przewodów ), co zdaniem kasatora naruszyło wskazane w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisy Konstytucji RP i wskazanych w kasacji ustaw. Odnosząc się do tych zarzutów łącznie należy stwierdzić przede wszystkim, że kasator nie powiązał zarzutów naruszenia wskazanych w kasacji przepisów z przepisami art. 40 ust. 8 i 9 udp. stanowiącymi podstawę podjęcia kwestionowanej uchwały i z tego względu będącymi przedmiotem zainteresowania Sądu I instancji. Pominięcie w zarzutach kasacyjnych przepisów, których prawidłowość zastosowania oceniał WSA, również w perspektywie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji, nie może doprowadzić do zamierzonego przez kasatora efektu. Nie mniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie zgadza się z poglądem Sądu I instancji, że organ stanowiący samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 udp. i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5) udp. Wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki preferencyjnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak na wstępie.