I OSK 598/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1071/12 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od T. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1071/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że w dniu 5 kwietnia 1949 r. M. P. - była właścicielka nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] , objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Wniosek został rozpatrzony orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r. Prezydium Rady Narodowej W. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] działka [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa działka została przeznaczona pod użyteczność publiczną w związku z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. dla Zarządu Budowy Urządzeń Inżynieryjnych. Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2001 r. T. P. (spadkobierczyni poprzedniej właścicielki) wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1966 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1966 r. Decyzja ta w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 159/11 decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. zostały uchylone. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności zakwestionowanego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1966 r. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na wstępie swego orzeczenia omówiło instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie wskazało, że organ dekretowy w chwili orzekania związany był przepisem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zgodnie z którym miał obowiązek przyznać prawo własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi, jeśli mógł on korzystać z gruntu tej nieruchomości zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Kolegium ustaliło, że nieruchomość położona przy ul. [...] w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia objęta była Ogólnym planem zabudowania Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 sierpnia 1931 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod parki projektowane. Zatem przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod parki projektowane mieści się w pojęciu "użyteczność publiczna", tym samym nieruchomość ta mogła być wykorzystana na cele publiczne. Organ uznał, że skoro odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na przejęcie pod użyteczność publiczną, a obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego potwierdza to przeznaczenie, to nie można uznać, że zaskarżone w trybie nadzoru orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1966 r. rażąco narusza prawo. Mając na uwadze powyższe zapisy planu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustaliło, iż nie można uznać, że kwestionowane orzeczenie administracyjne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T.P. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: prawa procesowego, tj.: a) art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 156§1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia tej decyzji w całości i w tym zakresie do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1966 r. b) art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że brak było przesłanek do stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1966 r. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podało, iż w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1966 r. objętego postępowaniem nadzorczym, obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania Warszawy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Zgodnie z zapisami tego planu, przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie, który był przeznaczony pod parki projektowane. Sąd podniósł, że przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu obowiązkiem organu nadzorczego było wykazanie, iż organ dekretowy dokonał analizy planistycznej, a następnie – w zależności od tych ustaleń – zbadanie, czy dokonał oceny co do możliwości korzystania z gruntu przez wnioskodawcę o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Skoro w planie skonkretyzowano przeznaczenie przedmiotowego gruntu – teren przeznaczony pod parki projektowane – obowiązkiem organu nadzorczego było wyjaśnienie czy ówcześnie obowiązujące przepisy prawa zabraniały osobom fizycznym, prowadzenia i posiadania parków. Co istotne, z przepisów obowiązującego wówczas dekretu o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z 1946 r. nie wynikało wprost, że cele użyteczności publicznej mogły być realizowane tylko przez podmioty publiczne. W konsekwencji, organ nadzoru, biorąc pod uwagę powyższą regulację prawną, winien był wyjaśnić dlaczego wnioskodawca nie mógł realizować celu użyteczności publicznej skonkretyzowanego w planie jako projektowane parki. W tym zakresie zabrakło rozważań organu, na co słusznie wskazywała strona skarżąca. Sąd wywodził dalej, że w każdym wypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu prawa własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest wykazanie, dlaczego dany "rodzaj" tej użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej. Sąd przypomniał, że takie stanowisko zostało również zawarte w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można przyjąć, iż przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej "automatycznie" przesądzało o wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) i zwalniało od obowiązku czynienia ustaleń w sprawie. Powyższe prowadzi, w ocenie Sądu, do wniosku, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu. Skoro bowiem organ nadzoru nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, to ocena nie była dokonana właściwie. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązkiem organu nadzorczego, przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu było wyjaśnienie dlaczego wnioskodawca nie mógł realizować celu użyteczności publicznej skonkretyzowanego w planie jako projektowane parki, podczas gdy, w tym zakresie istniały rozbieżne wykładnie, a co za tym idzie w takiej sytuacji nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa; 2. naruszenie przepisów procesowych, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność co do tego, czy w sytuacji, kiedy nieruchomość była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, mogło być przyznane prawo własności czasowej byłemu właścicielowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano także fragmenty uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, w której także pokreślono brak jednolitości orzecznictwa co do przesłanki użyteczności publicznej. W skardze kasacyjnej podniesiono, że sytuacja, w której przepis wywołuje dwie różne interpretacje nie może bowiem prowadzić do uznania, iż mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć z inną argumentacją aniżeli przedstawiona w jej uzasadnieniu. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2012, poz. 270), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołuje się na obie podstawy określone w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Podniesione w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni art.156 §1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), polegającej na przyjęciu, iż obowiązkiem organu nadzorczego, przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu było wyjaśnienie dlaczego wnioskodawca nie mógł realizować celu użyteczności publicznej skonkretyzowanego w planie jako projektowane parki. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nawiązał w dalszej części powyższego zarzutu do rozbieżnej wykładni pojęcia użyteczności publicznej i poczynił rozważania dotyczące tej kwestii, to jednak powołanie się na wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego i zarzut ich błędnej wykładni nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poczynienie rozważań dotyczących istoty sprawy. Zacząć należy od przypomnienia, że według art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy "Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy (...)". Podstawowe znaczenie ma zatem właściwe ustalenie planu zabudowy (planu zagospodarowania przestrzennego) obowiązującego w dniu wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 159/11 zalecił ustalenie przeznaczenia gruntu objętego wnioskiem dekretowym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, zaznaczając, że chodzi o plan obowiązujący w dacie wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego, a więc taki plan, który został wprowadzony do obrotu prawnego zgodnie z odpowiednimi przepisami. Przedmiotem oceny tego Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której organ ten wskazał jako obowiązujący plan zatwierdzony uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r., nie podając miejsca jego publikacji. Według planu zatwierdzonego uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nieruchomość warszawska przy [...] znalazła się na terenie obszarów częściowo przeznaczonych pod poszerzenie ul. [...], parki, zieleńce i skwery, a także obszary wodne (kanały). Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie, orzeczeniem administracyjnym sygn. [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279) oraz art. 21 i 59 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. nr 5, poz. 16) odmówiło M.P. ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wszystkie grunty na obszarze W. przeszły na własność Skarbu Państwa, zaś teren nieruchomości warszawskiej "przy ul. [...] nr hip. [...] nr [...], działka [...] o powierzchni [...] m2, przeznaczony został pod użyteczność publiczną, w związku z lokalizacją Nr 45 z dnia 20 sierpnia 1965 r. dla Zarządu Budowy Urządzeń Inżynieryjnych. Odnośnie planu z 31 stycznia 1961 r., to o ile wcześniej sądy administracyjne miały wątpliwości, co do jego obowiązywania, o tyle obecnie w orzecznictwie tych sądów, a także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że plan ten obowiązywał. W wyrokach NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 1383/10 i z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1643/11, publ. www.nsa.gov.pl., Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził wywód prawny, co do jego obowiązywania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na organ uchwalający powyższy plan (Prezydium Rady Narodowej Warszawy), należy przyjąć, że w kwestii obowiązywania tego planu nie miał zastosowania przepis art. 9 ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, który wprost odnosił się do planów, ale uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy Warszawy, wymagając ogłoszenia w Monitorze Polskim dla uzyskania przez takie właśnie plany mocy obowiązującej. Brak publikacji uchwały Prezydium Rady Narodowej Warszawy w Monitorze Polskim nie mógł, literalnie rzecz ujmując, prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu tego planu. W konsekwencji przyjęto, że obowiązywały przepisy ustawy 2 kwietnia 1946 r., które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne dotyczące zmian planu, wydawania decyzji lokalizacyjnych, wznoszenia inwestycji na tej podstawie są wystarczające dla uznania spełnienia wymagań prawnych wejścia w życie uchwały z 31 stycznia 1961 r. Wobec tego plan zatwierdzony tą uchwałą obowiązywał. W zaskarżonym wyroku przyjęto natomiast błędnie, że badając przesłanki zawarte w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) należy je odnieść do planu z 1931 r. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone w sprawie decyzje przywołując obszerne fragmenty uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., lecz nie poczynił rozważań dotyczących istoty sprawy i tym samym dokonana kontrola zaskarżonych decyzji nie odpowiada wymogom art.134 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, brał pod uwagę wskazania, zawarte w uchwale NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 5/08 (publ. ONSA/WSA z 2008 r., Nr 2, poz. 18). Zgodnie ze stanowiskiem, zawartym w uzasadnieniu cytowanej uchwały, przy dokonywaniu ustaleń, czy przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej uniemożliwia przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej (dzierżawy wieczystej lub użytkowania wieczystego) należy brać pod uwagę fakt, czy osoba, która złożyła wniosek dekretowy będzie mogła wykorzystywać grunt na cele tejże użyteczności publicznej. Rozwijając wątek, podniesiony w powołanej uchwale NSA należy odnieść się do kilku zasadniczych kwestii. Pierwszą z nich jest kwestia, jak należy rozumieć pojęcie "użyteczność publiczna". Jak słusznie zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane. Podzielając pogląd, wyrażony w uzasadnieniu cytowanej uchwały, że użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa na poziomie powszechnej dostępności, Sąd orzekający w sprawie niniejszej widzi konieczność powiązania prób zdefiniowania tego pojęcia z obowiązującym w okresie orzekania o wniosku dekretowym systemem prawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczność uwzględnienia całego złożonego systemu prawa, obowiązującego w dacie orzekania o wniosku dekretowym, determinowanego dokonanymi w Polsce zmianami politycznymi po 1945 roku nie pozwala na jednoznaczne w każdym wypadku, uniwersalne zdefiniowanie pojęcia użyteczności publicznej nieruchomości. Stwierdzenie takie powoduje w konsekwencji konieczność każdorazowego uwzględniania przez sądy i organa administracji tego, jak w dacie wydania orzeczenia dekretowego kształtował się system prawa własności, w szczególności, czy dana nieruchomość stała się mieniem ogólnonarodowym, o którym mowa w art. 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. ((Dz.U. Nr 33, poz. 232 z późn. zm.), podlegając tym samym szczególnemu reżimowi prawnemu, obowiązującemu aż do wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ((Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Przy orzekaniu, zgodnie z zasadą wiążącą sądy i organa administracyjne, należy przestrzegać podstawowej zasady intertemporalnej, jaką jest reguła związania prawa czasem – tempus regit actum i stosować to prawo, które obowiązywało w okresie orzekania o wniosku dekretowym; nawet, jeśli poddaje się negatywnej ocenie kwestie polityczno – ustrojowe. Z przyczyn wyżej określonych, przy orzekaniu w sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 1 obowiązującego do dnia 14 sierpnia 1961 r. dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109 z późn. zm.), wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego. Art. 5 ust. 2 tego dekretu stanowił, że parki, skwery, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia miały ustalać plany miejscowe. Takim planem był Perspektywiczny plan ogólny Warszawy, zatwierdzony 31 stycznia 1961 r. (a więc w czasie obowiązywania dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r.) uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy. Plan ten uwzględniał przeznaczenie spornej nieruchomości, jako parku, a częściowo pod poszerzenie ulicy [...]. Rozważenia wymaga więc okoliczność, jaki status prawny na dzień orzekania o wniosku dekretowym miała przedmiotowa nieruchomość, a co za tym idzie na czym polegał szczególny charakter użyteczności publicznej tego gruntu, jako cel, na który grunt został w wyżej wymienionym planie przeznaczony. Nie ulega wątpliwości, że tereny miejskie przeznaczone w planie miejscowym pod ogólnodostępny park i od wielu lat taką funkcję spełniające, stanowiły wówczas i stanowią do dzisiaj element środowiska naturalnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. środowisko naturalne stanowiło tzw. dobro ogólnonarodowe, zaś zgodnie z ust. 1 art. 8 tej Konstytucji, który to przepis przykładowo wymieniał składniki tzw. mienia ogólnonarodowego, należało uznać, że również elementy środowiska naturalnego są jednym ze składników mienia ogólnonarodowego. Przyznanie przez ustawę zasadniczą prawa do mienia ogólnonarodowego ogółowi obywateli - nie dokonując oceny ówczesnego systemu politycznego, a jedynie biorąc pod uwagę zasadę legalizmu i treść prawa o charakterze cogentis - nie tylko wyjaśnia na czym prawnie polegała publiczna dostępność określonego mienia (spełnianie przez nie celu publicznego), ale również implikuje określone konsekwencje prawne. Konstytucja z 1952 r. nie tylko w sposób istotny zakreśliła wymóg ogólnej dostępności mienia ogólnonarodowego, ale przede wszystkim nakazała w art. 40 terenowym organizacjom władzy wykorzystywanie wszelkich "możliwości terenu dla jego wszechstronnego rozwoju gospodarczego i kulturalnego, dla coraz lepszego zaspokajania potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia i usług oraz dla rozbudowy instytucji i urządzeń komunalnych, oświatowych, kulturalnych, sanitarnych i sportowych". Można więc wyprowadzić z dyspozycji tego przepisu wniosek, że organa administracji zostały zobowiązane przepisem rangi konstytucyjnej do nie podejmowania działań, które byłyby sprzeczne z już istniejącym, lub zaplanowanym przeznaczeniem gruntów na cele ogólnospołeczne. Nie ulega zaś wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pojęcie "cel ogólnospołeczny" jest w omawianym zakresie tożsame z pojęciem "cel użyteczności publicznej"; nie tylko w płaszczyźnie semantycznej, ale przede wszystkim przy uwzględnieniu prawnego wymogu, że mienie takie ma służyć ogółowi obywateli, bez ograniczeń, jakie wynikać by mogły z prawa podmiotowego ad rem. W sprawie niniejszej ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ orzekający o wniosku dekretowym, działając na podstawie ówcześnie obowiązującego prawa był zobowiązany uwzględnić nie tylko fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 31 stycznia 1961 r. przeznaczał przedmiotową nieruchomość na cele użyteczności publicznej (park ogólnodostępny), ale również i to, że w dacie orzekania grunt ten był mieniem ogólnonarodowym. Niewątpliwie więc można w sprawie niniejszej zasadnie twierdzić, że przedmiotowy grunt był przeznaczony pod cele użyteczności publicznej i to użyteczności, wynikającej z przepisu rangi konstytucyjnej. W związku z powyższym, rozważeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega kolejna kwestia; czy wykonywanie przez osobę fizyczną, byłego właściciela lub jego następców, władztwa nad rzeczą w postaci prawa własności czasowej (dzierżawy wieczystej, użytkowania wieczystego) było w sytuacji opisanej powyżej możliwe prawnie i faktycznie. Rozstrzygając ten problem należy wyraźnie podkreślić, że pozytywne dla byłego właściciela lub jego następców rozstrzygnięcie wniosku dekretowego prowadzi do powstania po jego stronie nie tylko uprawnienia do "korzystania z gruntu", jak wydawać by się mogło z pobieżnej wykładni, prowadzonej wyłącznie na gruncie dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Orzeczenie merytoryczne w przedmiocie pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego oznaczało bowiem – w ówczesnym stanie prawnym – przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa rzeczowego w postaci własności czasowej, dzierżawy wieczystej lub (jak w sprawie niniejszej) użytkowania wieczystego, a więc prawa, zbliżonego do prawa własności - ze wszelkimi atrybutami tego prawa, a więc uprawnieniem (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, a ponadto – co zasługuje na podkreślenie – rozporządzania rzeczą (zgodnie z art. 28 obowiązującego wówczas dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, Dz.U. Nr 57, poz. 319 z późn. zm.). Należy w tym miejscu wspomnieć, że prawo wieczystej dzierżawy (emfiteuza) było zbywalnym prawem rzeczowym, które podobnie jak prawo własności polegało na uprawnieniu do korzystania z gruntu, pobieraniu pożytków i korzystało z ochrony podobnej do własności. Zasada ta przyjęta następnie została w obowiązującym od dnia 1 stycznia 1965 r. Kodeksie cywilnym, w którym ustawodawca określił uprawnienia, wynikające z prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania o wniosku dekretowym w sprawie niniejszej art. 233 k.c. "W granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z terenu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać". Treść tego rzeczowego prawa – ipso iure – zakładała więc uprawnienie do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Istotą własności ogólnonarodowej dotyczącej mienia nieruchomego – przynajmniej teoretycznie – było zapewnienie obywatelom pełnej swobody dostępu. W takim wypadku przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, mającej stanowić ogólnodostępny park i (lub) w części drogę publiczną nie dałoby się pogodzić z realizacją celu publicznego, wynikającego z charakteru własności ogólnonarodowej. Biorąc pod uwagę przepisy prawa, obowiązujące w dacie orzekania o wniosku dekretowym, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że orzeczenie o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu mogłoby w jakikolwiek sposób wyżej wymienione uprawnienia wyłączyć, gdyż stanowiły one element konieczny tego prawa rzeczowego. Brak zaś możliwości prawnej pozbawienia użytkownika wieczystego uprawnienia do korzystanie z gruntu z wyłączeniem innych osób powodował, że przyznanie takiego prawa – zwłaszcza w wypadku takiej nieruchomości, jak ogólnodostępny co do zasady park – nie byłoby zgodne z istotą własności ogólnonarodowej, a jednocześnie z ww. przyczyn wykluczałoby zapewnienie realizacji celu użyteczności publicznej, prowadząc w efekcie do możliwości faktycznego ograniczenia przez użytkownika wieczystego ogólnej dostępności do gruntu, co stanowiłoby naruszenie nie tylko art. 8, ale i art. 40 Konstytucji z 1952 r. Pozbawienie zaś wieczystego użytkownika praw, przyznanych mu ustawą i stanowiących istotę tego konkretnego rzeczowego prawa byłoby natomiast czynnością sprzeczną z obowiązującym prawem. Kolejną kwestią na którą należy zwrócić uwagę w niniejszej sprawie jest fakt, że umożliwienie powszechnego korzystania z pewnego mienia nie jest wytworem prawa socjalistycznego, obowiązującego od 1945 r., również pod rządem Konstytucji z 1952 r., ale instytucją znaną już prawu rzymskiemu, które przewidywało, że pewne przedmioty przeznaczone są do publicznego użytku, co w prawie rzymskim oznaczało, że pewnych rzeczy może używać każdy obywatel i to bez uprzedniego zezwolenia lub zawierania szczegółowych umów. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu: "Rzeczy przeznaczone do publicznego użytku nazywamy dobrem publicznym (le domaine public, offentliches Gut). Są one albo zupełnie, albo częściowo lub czasowo wyłączone z obiegu. Mogą być własnością państwa lub związków samorządu terytorialnego, jak powiatów, gmin, a nawet osób prywatnych np. ścieżka publiczna przechodząca przez grunt prywatny, kamienica przechodnia itd."(Fryderyk Zoll "Prawo cywilne w zarysie" przy współudziale Adama Szpunara, Prawo Rzeczowe, Tom II, Księgarnia Powszechna Kraków 1947 r., str. 16 i n.). Należy mieć na uwadze, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej na wstępie uchwale, że zagadnienie należy rozstrzygać według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, a ponadto – na co zwrócił uwagę NSA w motywach tej uchwały - iż nie można przyjąć, że samo przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej automatycznie przesądzało o wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Sąd pierwszej instancji nie przedstawił własnego stanowiska i nie dokonał analizy obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji regulacji prawnych, nie udzielając tym samym odpowiedzi, czy ówcześnie obowiązujące przepisy prawa pozwalały lub zakazywały osobom fizycznym, prowadzenia i posiadania parków. Trzeba mieć na względzie, że rozwiązania powstałego w sprawie zagadnienia nie można odszukać w dekrecie z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody ( Dz.U. Nr 25, poz. 180), który dotyczył określonych form ochrony, a nie parku miejskiego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie należy mieć także na uwadze, czy w wypadku pozytywnego orzeczenia dekretowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, która weszła w skład mienia ogólnonarodowego, a przeznaczonej na park miejski ogólnodostępny, przyznanie jakiegokolwiek prawa rzeczowego nie byłoby fikcją nie tylko prawną, ale i faktyczną, a ponadto, czy realne wykonanie jakichkolwiek uprawnień z tak ustanowionego prawa byłoby faktycznie możliwe. Ustawodawca ukształtował bowiem własność czasową, jako szczególną formę prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej (por. Jan Wasilkowski, Prawo rzeczowe w zarysie, Wyd. PWN Warszawa 1957 r. s.184), a taka szczególna forma ma zastosowanie także do użytkowania wieczystego, jako obowiązującego już w dacie orzekania dekretowego prawa rzeczowego. Wydaje się w konkretnym stanie faktycznym, że pozytywne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego w sprawie niniejszej niosłoby również dla organu orzekającego faktyczną (a niezgodną z prawem) konieczność wyłączenia podstawowych uprawnień użytkownika wieczystego do używania rzeczy z wyłączeniem innych osób (ius utendi) i do rozporządzania rzeczą (ius disponendi), gdyż w inny sposób nie dałoby się zapewnić ani utrzymania charakteru mienia ogólnonarodowego, ani zapewnić, że nieruchomość byłaby w pełni wykorzystywana na cele użyteczności publicznej. W takim jednak wypadku nie można byłoby ustanowić prawa wieczystego użytkowania, a jakieś inne prawo, bliżej niesprecyzowane, nie będące ani "niepełnym (quasi) prawem użytkowania wieczystego", ani tym bardziej jakimś innym prawem rzeczowym, czy też rzeczowym prawem ograniczonym. Takiej możliwości ustawodawca nie przewidział. Rozważań dotyczących istoty sprawy zabrakło, niestety, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji dokona oceny, czy w związku z przedstawionymi powyżej rozważaniami możliwym było uwzględnienie wniosku dekretowego przez ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości prawa wieczystego użytkowania na rzecz osoby fizycznej, a tym samym czy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostało zagadnienie związane z wydaną decyzją lokalizacyjną ( powołaną w orzeczeniu dekretowym i przywołanymi decyzjami o lokalizacji szczegółowej w opisie stanu faktycznego w uzasadnieniach decyzji wydanych przez organ nadzoru ), gdyż stosowne zarzuty nie były podniesione w skardze kasacyjnej, ani też nie były one przedmiotem rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt. 2 p.p.s.a.