I SA/Wa 1154/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi L.T. i W.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania L. T. i W. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1966 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. ustaliło lokalizację inwestycji – budowy i przebudowy ulicy [...] i [...] na odcinku od [...] do ul. [...] na terenie położonym w W. [...] przy ul. [...] i [...]. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1973 r. Rep. A Nr [...] I. i E. M. sprzedali Skarbowi Państwa część nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] o powierzchni [...] m² w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z przeznaczeniem na budowę i przebudowę ulicy [...] i [...]. Wnioskiem z dnia 5 listopada 1998 r. I. M. (spadkobierczyni E. M. – postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1997 r., sygn. akt [...]) wystąpiła o zwrot części działek ewidencyjnych nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] o łącznej powierzchni ok. [...] m². Wnioskodawczyni wskazała, że w 1973 r. wywłaszczono część nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] o powierzchni [...] m² z przeznaczeniem na budowę drogi publicznej - ulicy [...] wraz z pasem zieleni. Część nieruchomości o powierzchni ok. [...] m² nie została jednak wykorzystana na realizację ww. celu. Pismem z dnia 20 stycznia 2000 r. zmieniono zakres wniosku z dnia 5 listopada 1998 r. formułując żądanie zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] - w części przylegającej do działki nr [...]. Spadek po I. M. nabyli: C. T. i W. B. – po ½ części (postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] września 2001 r., sygn. akt [...]). Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] działka nr [...] z obrębu [...] położona jest w przeważającej części w liniach rozgraniczających ulicy [...] (drogi publicznej klasy GP) oraz w pozostałej części w liniach rozgraniczających skrzyżowania ulicy [...] oraz ulicy [...] (drogi publicznej klasy L). W dniu 20 maja 2011 r. Prezydent W. dokonał oględzin działki nr [...], zawiadamiając uprzednio strony postępowania. Podczas oględzin stwierdzono, iż nieruchomość w przeważającej części jest wykorzystywana pod zieleń, na gruncie rozciąga się wąski chodnik. Teren działki nr [...] w części zajęty jest pod skrzyżowanie ulic [...] i [...]. Nieruchomość nie jest ogrodzona ani zabudowana. Wzdłuż chodnika znajduje się skarpa ziemna – wzmocnienie ulicy. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Prezydent W. odmówił zwrotu nieruchomości – części działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] wskazując, że cel publiczny jakim była budowa i przebudowa ulicy [...] został zrealizowany. Organ I instancji stwierdził również, iż nieruchomość położona w liniach rozgraniczających drogi publicznej nie podlega zwrotowi z uwagi na wyłączenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne z obrotu gospodarczego. Od powyższego rozstrzygnięcia L. T. i W. B. złożyli odwołanie podnosząc, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy cel publiczny, na który nastąpiło wywłaszczenie, został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia wywłaszczenia. Skarżący podnieśli także, iż organ nie ustalił dokładnej powierzchni nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i powierzchni zajętej pod tereny zielone, które ich zdaniem podlegają zwrotowi. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ, wskazując na art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - zwana dalej "u.g.n." oraz na art. 2a ustawy z dnia 26 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) - zwana dalej "u.d.p." w zw. z art. 2 u.g.n. wywiódł, że niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Ustalenia, że sporna nieruchomość (ulica [...]) jest zajęta pod drogę publiczną (drogę krajową nr [...]) organ dokonał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071). Następnie stwierdził, że ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady W. z dnia [...] września 2004 r., Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że przez drogę należy rozumieć wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z kolei pojęcie "ulica" oznacza drogę na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Charakterystyczną cechą ulicy jest zatem zajmowanie terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, na którym to terenie istnieje możliwość umieszczania w szczególności urządzeń technicznych nie związanych bezpośrednio z ruchem pojazdów i pieszych. Następnie Wojewoda stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie linie rozgraniczające ulicy [...] oraz ulicy [...] wynikają z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] oraz z treści odbitki mapy zasadniczej z dnia 24 września 2009 r., wydanej przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Zdaniem organu część graficzna planu miejscowego wyraźnie wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy poza terenami ww. dróg publicznych, a zarazem poza terenem działki nr [...]. Przedmiotowa działka położona jest w całości w liniach rozgraniczających ulic: [...] i [...]. Wojewoda zaznaczył również, że na terenie omawianej części nieruchomości, zgodnie z odbitką mapy zasadniczej, znajdują się następujące urządzenia infrastruktury technicznej: chodnik betonowy (którego istnienie potwierdzają również zdjęcia załączone do protokołu oględzin nieruchomości, sporządzonego dnia 20 maja 2011 r.), przewód wodociągowy ogólny o średnicy 200 mm, przewód telekomunikacyjny oraz przewód elektroenergetyczny niskiego napięcia. W przypadku ulicy zajęcie pod drogę publiczną oznacza także umiejscowienie w liniach rozgraniczających drogi urządzeń infrastruktury technicznej, w tym również podziemnych, o czym można mówić w niniejszej sprawie. Urządzenia te, zgodnie z definicją ulicy zawartą w u.d.p., nie muszą służyć obsłudze drogi publicznej ani ciągów pieszych. Powyższe rozważania – zdaniem Wojewody [...] – prowadzą do wniosku, że działka nr [...] w całości, a więc także w części przylegającej do działki nr [...] – uwidocznionej na kopii mapy (karta nr 26) - jest zajęta pod drogi publiczne – ulicę [...] oraz ulicę [...]. Wojewoda uznał za nietrafny zarzut odwołania, jakoby organ I instancji nie ustalił daty zakończenia inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia nieruchomości, albowiem dla stwierdzenia niedopuszczalności zwrotu nieruchomości wystarczające jest stwierdzenie zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień wydania decyzji w sprawie. Omawiana nieruchomość, jako wyłączona z obrotu gospodarczego, nie może podlegać zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. począwszy od dnia, w którym znalazła się w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Skargę na decyzję z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli L. T. i W. B. twierdząc, że część nieruchomości położonej w sąsiedztwie ul. [...] w W., wchodzącej w skład działki nr [...], nie została zajęta pod drogę publiczną, co powoduje, że zachodzą przesłanki do jej zwrotu wobec niewykorzystania na cel wywłaszczenia, jakim była budowa drogi. Zdaniem skarżących, opisana część gruntu znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...], co nie oznacza jednak, że znajduje się na nim droga publiczna. Na gruncie tym, już po upływie 10 lat od daty wyłączenia, w trakcie niniejszego postępowania o zwrot, dokonano nasadzeń, urządzenia trawników. Faktem jest, że na tej nieruchomości zbudowano chodnik dla pieszych, pod którym ułożone są instalacje do przesyłu mediów. Taki sposób zagospodarowania spornego gruntu nie świadczy jednak o zrealizowaniu na nim celu wywłaszczenia, jakim była budowa ulicy. Pogląd ten jest wyrazem rozszerzającej wykładni art. 136 u.g.n. i z tego względu jest niezasadny. W związku z wyżej przedstawionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił m.in. art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ugn. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wprawdzie, w przedmiotowej sprawie, decyzja o wywłaszczeniu nie została wydana, gdyż część nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] o powierzchni [...] m² z przeznaczeniem na budowę i przebudowę ulicy [...] i [...] została sprzedana w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (umowa sprzedaży z dnia [...] października 1973 r. Rep. A Nr [...]), jednakże zgodnie z art. z 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Z kolei, zgodnie z art. 137 ust. 1 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo 2) pomimo upływu lat 10 od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. W sprawie niewątpliwe jest, że działka nr [...], z obrębu [...], której to zwrotu części żądają skarżący, w dacie orzekania przez organ znajduje się w przeważającej części w liniach rozgraniczających ul. [...] (drogi publicznej klasy GP) oraz w pozostałej części w liniach rozgraniczających skrzyżowania ulicy [...] oraz ulicy [...] (drogi publicznej klasy L). Stan taki wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. Potwierdza to także kopia części mapy zasadniczej wydana w dniu 24 września 2009 r. przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. (karta 177 akt administracyjnych). Jak wynika następnie z akt sprawy ulica [...] została zaliczona do dróg krajowych (droga krajowa nr [...]) na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071). Z kolei ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych - gminnych na podstawie uchwały Rady W. z dnia [...] września 2004 r., Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych. Istota sprawy sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji w postaci wybudowania drogi publicznej stanowi przeszkodę w realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz czy w takiej sytuacji istniała potrzeba zbadania przesłanek z art. 137 ust. 1 i 2 tej ustawy. I tak, wyjaśnić należy, że art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami i stanowi, że ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Użyte w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak, więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w art. 2, jak i tam nie wymienionych, np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115, z późn. zm) i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. W sprawie niniejszej należy zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. I OSK 361/08 (Lex nr 516045), z którego wynika że "niedopuszczalnym jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych". Definicja legalna drogi została określona w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Należy podkreślić, że poza art. 4 pkt 2 u.d.p. pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 p.r.d. droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 u.d.p. wynika przy tym, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Pojęcie pasa drogowego jest więc pojęciem szerszym od pojęcia drogi i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest: a) budowla w postaci drogi, b) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, c) urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, d) zieleń przydrożna. Natomiast przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z treści art. 2a tej ustawy wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06 (Lex nr 196346) Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być, więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Ponadto Sąd podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej w ciągu drogi publicznej - stanowi przeszkodę realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust 3 ustawy gospodarce nieruchomościami. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania działka ewidencyjna, nr [...], której zwrotu części domagają się skarżący, tj. w części przylegającej do dawnej działki nr [...] (karta 26 i 59 akt administracyjnych) położona jest w pobliżu skrzyżowania ulic [...] i [...]. Z protokołu oględzin znajdującego się w aktach sprawy oraz zdjęć stanowiących jego integralną część wynika, że teren działki nr [...] w znacznej części wykorzystywany jest pod zieleń. Ponadto na działce nr [...] - wzdłuż ulicy [...] - rozciąga się wąski chodnik, wzdłuż którego znajduje się skarpa ziemna stanowiąca wzmocnienie ulicy. W ciągu ulicy usytuowane są latarnie i słupy. Część działki nr [...] została także wykorzystana pod skrzyżowanie ulicy [...] i [...]. Znajduje się tam sygnalizacja świetlna i przejście dla pieszych. Również z odbitki mapy zasadniczej wynika, że na działce [...] znajdują się urządzenia infrastruktury technicznej. Materiał zebrany w toku postępowania jednoznacznie wskazuje więc, że przedmiotowa nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot leży w części w pasie drogowym ulicy [...] i w części w pasie drogowym ul. [...], przy czym z art. 4 pkt 22 u.d.p. wynika, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie, art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8