II OSK 478/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki, sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.), , Protokolant : starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Go 643/12 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia projektu wymiany gruntów i wydania decyzji o jego zatwierdzeniu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 643/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia projektu wymiany gruntów i wydania decyzji o jego zatwierdzeniu. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Aktem nadania nr [...] z dnia [...] maja 1947 r. Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w Ś. przydzieliła A.i L. gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami we wsi O. nr [...] o pow. 9,10 ha. Starosta Powiatowy w Świebodzinie orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] października 1947 r., nr [...] zgodnie z tym aktem przeniósł własność gospodarstwa rolnego, na podstawie art. 31 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279). Dnia 20 lipca 1950 r. w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w Szczańcu odbyło się posiedzenie komisji, która postanowiła zweryfikować uprawnienia do posiadania i utrzymania ziemi z reformy rolnej odnośnie do uczestników wymiany gruntów na podstawie posiadanych dokumentów. W protokole tej czynności pośród wspomnianych uczestników wymieniono także A. L. Obwieszczeniem z dnia 1 sierpnia 1950 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie, powołując się na § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Ministra Odbudowy z dnia 16 lipca 1947 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania terenowego obszarów objętych przebudową ustroju rolnego (Dz. U. Nr 52, poz. 284), podało do publicznej wiadomości, że przystępuje do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenowego na obszarze gromady O., gmina S. w związku z regulacją gromady, przeróbką z uwagi na wygórowane normy obszarowe. Jak wskazały organy, obwieszczeniem z tej samej daty, stosownie do art. 35 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska podało z kolei do wiadomości, że rozpoczęto prace związane z regulacją gruntów na obszarze gromady O., gmina S. (dokumentu tego brak w aktach sprawy). Dnia 4 sierpnia 1950 r. powołano spośród posiadaczy gruntów radę uczestników regulacji gromady O. i ich zastępców, którym został także A.L. Dnia 9 sierpnia 1950 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie, jak zaznaczyło – w wykonaniu zarządzenia z dnia [...] lipca 1950 r., nr [...], przesłało do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu kwestionariusz uczestników wymiany gruntów wsi O. w związku z powstaniem Spółdzielni Produkcyjnej III typ. Kwestionariusz ten obejmował również A. L.. Pismem z tego samego dnia przesłało natomiast do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zielonej Górze wykaz rozrachunkowy nabywców gospodarstw w gromadzie O. z wnioskiem o uchylenie z urzędu orzeczeń wydanych na podstawie art. 30 i 31 dekretu z dnia 6 września 1946 r. W wykazie tym wymienione zostało także orzeczenie dotyczące A. L.. W dniu 12 sierpnia 1950 r. Komisja, w skład której wchodziło czterech członków rady uczestników, ustaliła nadwyżkę gruntową powstałą w wyniku regulacji i w wyniku weryfikacji w miejsce utworzonych w 1947 r. 69 gospodarstw rolnych i 7 robotniczych zaprojektowała jedynie 37 gospodarstw i 4 działki pracownicze oraz 45 działek przyzagrodowych, zaś powstałą nadwyżkę przekazano Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu, Spółdzielni Produkcyjnej oraz na inne cele użyteczności publicznej. W punkcie 13 protokołu z tej czynności stwierdzono, że "dotychczasowi nabywcy gosp. zostali w przeważającej większości zahipotekowani i wniosek o uchylenie dokumentów z urzędu Prezydium P.R.N. wysłano do Prezydium W.R.N. Zielona Góra – ze względu na znaczne przekroczenie norm obszarowych." Dnia 14 sierpnia 1950 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie obwieszczeniem wydanym na podstawie § 15 rozporządzenia z dnia 16 lipca 1947 r. podało do publicznej wiadomości, że opracowano projekt miejscowego planu zagospodarowania terenowego w związku z regulacją i z powstaniem Spółdzielni Produkcyjnej, informując o sposobie i terminie składania zastrzeżeń i zarzutów. Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu na podstawie art. 1, art. 11 ust. 2 (lub 3) dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. Nr 48 poz. 367) wdrożyło postępowanie w sprawie wymiany gruntów. W uzasadnieniu wskazało, że po założeniu Spółdzielni Produkcyjnej powstała szachownica pomiędzy gruntami członków Spółdzielni, a obywatelami, którzy nie są członkami, co uniemożliwia racjonalne prowadzenie gospodarstwa spółdzielczego i przez to uzasadnia przeprowadzenie wymiany gruntów zgodnie z art. 11 dekretu. Dnia 7 października 1950 r. sporządzono protokoły w sprawie wprowadzenia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku regulacji oraz w sprawie warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku regulacji, a nadto wykaz oświadczeń uczestników regulacji dla Spółdzielni Produkcyjnej O., gmina S. w sprawie projektu oraz warunków objęcia gruntów w posiadanie, który nie obejmuje już A. L.. Według tego pierwszego dokumentu na zwołanym przez sołtysa gromady zebraniu uczestników regulacji ogłoszono zainteresowanym, że stają się posiadaczami gruntów wydzielonych im według projektu regulacji oraz że zatwierdzenie projektu regulacji nastąpi w drodze orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie o ustaleniu ceny nabycia i określeniu granic wydzielonego gospodarstwa, stosownie do art. 30 dekretu z dnia 6 września 1946 r. A. L. pismem z dnia 7 sierpnia 1956 r. zwrócił się do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie o przydzielenie mu gospodarstwa rolnego nadanego w 1947 r. Podniósł, że gospodarstwo to zostało mu odebrane przez Państwowe Gospodarstwo Rolne w O. bez uzgodnienia z nim. W dniu 29 września 1956 r. organ udzielił odpowiedzi na to pismo, informując, że na podstawie zarządzenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu nr [...] przeprowadzono wymianę gruntów i na jego podstawie gospodarstwo A. L. wcielono do Państwowego Gospodarstwa Rolnego. Zaznaczył, że ten ostatni nie złożył od niego odwołania, wobec czego pismem z dnia 9 sierpnia 1950 r. wystąpił do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu celem uchylenia aktów nadania oraz orzeczeń. Akta administracyjne zawierają też odpis pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zielonej Górze z dnia 31 grudnia 1956 r., stanowiącego odpowiedź na prośbę A. L. w sprawie przywrócenia stanu posiadania gospodarstwa rolnego sprzed 1950 r., wystosowaną do Komitetu Centralnego Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. W piśmie tym wyjaśniono, że prośbie tej nie można uczynić zadość, ponieważ decyzja zatwierdzająca projekt regulacyjny, na podstawie której w 1950 r. przekazano gospodarstwo do nowotworzonego Państwowego Gospodarstwa Rolnego w O., stała się prawomocna. Analogicznie organ ten ustosunkował się do kolejnych wystąpień A. L. w pismach z dnia 9 maja 1957 r. i z dnia 28 lutego 1958 r. – w tym ostatnim podkreślając, że przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpiło "zgodnie z założeniami planu gospodarczego". W aktach administracyjnych znajduje się odpis wypowiedzenia A.L. stosunku pracy w Państwowym Gospodarstwie Rolnym w O. z dniem 1 lutego 1958 r. W konsekwencji pismem z dnia 16 lipca 1958 r. naliczono mu, jako osobie niezatrudnionej w tym przedsiębiorstwie, czynsz za lokal zajmowany na jego terenie, który, jak wynika z pisma z dnia 27 sierpnia 1958 r., nie był płacony. Orzeczeniem z dnia [...] września 1958 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie, powołując się na art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107 ze zm.), orzekło o przejściu gospodarstwa rolnego nadanego A. L. w dniu 11 października 1947 r. z mocy prawa na własność Państwa jako opuszczonego przez właściciela przed wejściem w życie dekretu. Ustosunkowując się do odwołania, jakie od tego orzeczenia wniósł A. L., organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 6 listopada 1958 r. zaakcentował, że odwołujący się nie był uczestnikiem regulacji przeprowadzonej w 1950 r. podczas wymiany gruntów we wsi O. w związku z powstaniem spółdzielni produkcyjnej, ponieważ dobrowolnie podjął pracę w gospodarstwie państwowym i "nie reflektował na gospodarstwo indywidualne", wobec czego "w dowodach pomiarowych z roku 1950 nie został ujęty". Do 1956 r. nie zgłaszał też pretensji wobec przejęcia jego gospodarstwa, a gdyby uczynił to podczas regulacji, "sprawa byłaby z miejsca załatwioną i wymieniony byłby w dalszym ciągu właścicielem danego gospodarstwa". Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1958 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zielonej Górze umorzyło postępowanie administracyjne i zwróciło "akta formalno-prawne" nieruchomości rolnej celem załatwienia niezbędnych formalności związanych z jej przejściem na własność Państwa, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm., obecnie tytuł tego aktu prawnego brzmi: "o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego"). W związku z tym Sąd Powiatowy w Świebodzinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 1959 r., Dz. kw. [...] złożył do zbioru dokumentów nieruchomości rolnej nr Dh. [...] wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie z dnia [...] października 1958 r. o przepisanie prawa tej nieruchomości z A. L. na Skarb Państwa. B. L., następca prawny A. L., pismem z dnia 25 października 2007 r. złożył wniosek o zakończenie postępowania rozpoczętego zarządzeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, sygn. akt [...] Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Starosta Świebodziński umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Stwierdził w szczególności, że na podstawie dokonanych ustaleń i przeprowadzonych poszukiwań w Archiwach Państwowych w Poznaniu, w Zielonej Górze i jej Oddziale w Wilkowie "przypuszcza się", iż nie została wydana decyzja zatwierdzająca projekt wymiany z uwzględnieniem ewentualnych opinii i zastrzeżeń zainteresowanych stron. Nie zachowała się też dokumentacja geodezyjna i szacunkowa sporządzona projektu wymiany gruntów. W wyniku odwołania wniesionego przez B. L. decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało, że nie wykazano, że wszczęte w 1950 r. postępowanie w sprawie wymiany gruntów stało się bezprzedmiotowe i że może być ono zakończone, zgodnie z przepisami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 700, dalej powoływanej jako ustawa). Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Starosta Świebodziński, powołując się na przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 27 ust. 2 i 4 ustawy odmówił B. L. sporządzenia projektu wymiany i wydania decyzji o jego zatwierdzeniu oraz wydania na tej podstawie nieruchomości zamiennej za gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami o pow. 9,10 ha położone we wsi O. nr [...] w obrębie nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nawiązał do art. 27 ust. 2 ustawy, w myśl którego projekt wymiany może zostać zatwierdzony, gdy wszyscy uczestnicy wymiany przyjmą go bez zastrzeżeń, zauważając, że wykaz oświadczeń z dnia 7 października 1950 r. takie zastrzeżenia zawiera. Zwrócił zarazem uwagę na zmiany granic geodezyjnych, oznaczeń działek, użytków i ich klas, a także stanu własności i posiadania, które wystąpiły na obszarze wsi O. w okresie kilkudziesięciu lat, jakie upłynęły od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem stosownie do art. 20 ustawy wszystkie te dane należy ustalić według danych ewidencji gruntów, założonej dla obrębu O. w 1961 r., w której A.L. nigdy nie figurował jako właściciel czy posiadacz jakiejkolwiek nieruchomości. Organ podkreślił, że wspomniane zmiany mają wpływ na przebieg postępowania, skoro jego wszczęcie nie stało się przedmiotem wzmianki w księdze wieczystej czy wniosku do zbioru dokumentów, które mogłyby wyłączyć taki skutek wedle art. 21 ust. 2 ustawy. Ponadto A. L. był uwidoczniony jako właściciel spornego gospodarstwa rolnego do wydania przez Sąd Powiatowy w Świebodzinie postanowienia z dnia [...] stycznia 1959 r., po czym nieruchomość ta została rozdysponowana na rzecz innych osób, których prawa zostały ujawnione w księgach wieczystych wymienionych przez organ. W żadnej z nich ani A. L., ani jego następca prawny nie są wpisani jako właściciele czy nawet jako poprzedni właściciele. W związku z tym Starosta Świebodziński odwołał się do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i wynikającego z niej domniemania, że prawo wpisane w księdze wieczystej wpisane jest zgodnie ze stanem rzeczywistym, zaś prawo wykreślone nie istnieje. Organ wyraził pogląd, że w powyższym stanie rzeczy należałoby opracować nowy projekt wymiany, uwzględniający obecną sytuację własnościową, i musiałby on zostać przyjęty przez podmioty (uczestników), które o wszczęcie postępowania wymiennego nie wnioskowały. Podniósł zarazem, że dawno odpadł cel, dla którego to postępowanie zostało wszczęte, tj. umożliwienie racjonalnego prowadzenia gospodarstwa przez Spółdzielnię Produkcyjną O. Spółdzielnia została wszak rozwiązana w 1957 r., co było zresztą przyczyną przeprowadzenia kolejnego postępowania wymiennego, w wyniku którego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie orzeczeniem z dnia [...] listopada 1957 r., nr [...]zatwierdziło nowe granice gospodarstw (działek) na obszarze wsi O. B. L. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., zarzucając jej naruszenie art. 20 ustawy przez przyjęcie, że brak danych dotyczących A. L. lub B. L. w ewidencji gruntów uniemożliwia sporządzenie projektu wymiany i wydania decyzji o jego zatwierdzeniu, a także art. 27 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie i odmowę sporządzenia projektu wymiany gruntów, a następnie decyzji zatwierdzającej ten projekt. W uzasadnieniu jego pełnomocnik podniósł, że wszczęte w 1950 r. postępowanie w sprawie wymiany gruntów nie zostało zakończone, zaś A.L. był jego uczestnikiem, nawet członkiem rady uczestników, który "został wyzuty faktycznie z posiadania gospodarstwa rolnego", czego nie mógł kwestionować ze względu na brak decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Ta ostatnia okoliczność sprawia jednak, że wszelkie późniejsze zmiany stanu faktycznego i prawnego były nielegalne. Z tego względu nie ma znaczenia ani to, że A. L. nie figuruje w ewidencji gruntów, ani to, że jego gospodarstwo stanowi obecnie własność innych osób. Nie stoi to na przeszkodzie uzyskaniu nieruchomości zamiennej przez jego następcę prawnego. Pełnomocnik wyraził też pogląd, że działania władz komunistycznych, które doprowadziły do wydania przez Sąd Powiatowy w Świebodzinie postanowienia w przedmiocie zbioru dokumentów, były bezprawne. Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można badać legalności działań władz komunistycznych, lecz należy skoncentrować się na regulacji art. 20 ustawy, która eksponuje znaczenie ewidencji gruntów. W tym kontekście zwróciło uwagę na treść ksiąg wieczystych oraz na wynikające z nich domniemania, jakie mogą być obalone w postępowaniu cywilnym. Kolegium przywołało też unormowanie art. 3 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym wszczęcie postępowania scaleniowego wymaga wniosku większości właścicieli gospodarstw lub gruntów. Tymczasem B. L. w ogóle nie jest takim właścicielem i nie występuje w imieniu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku, toteż jego żądanie nie może wywrzeć żądanych skutków prawnych. B. L. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w której zarzuty podnoszone już w odwołaniu uzupełnił o zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego i uznanie, że skarżący nie miał legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wymiennego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzył, że postępowanie to się nie zakończyło, więc skarżący domagał się jego zakończenia, a nie wszczęcia. Podtrzymał też argumentację dotyczącą udziału A. L. w tym postępowaniu, pozbawienia go własności oraz prawnych następstw niezakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Swoje stanowisko podtrzymało też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze w odpowiedzi na skargę, w której wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. zauważył, że postępowanie, do którego swój udział zgłosił B. L., wszczęto w 1950 r. z urzędu w celu ukształtowania gruntów należących do spółdzielni produkcyjnej i że nie zakończyło się ono decyzją o zatwierdzeniu sporządzonego projektu wymiany, o której mowa w art. 13 ust.1 i art. 15 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów, co uznał za okoliczność w sprawie bezsporną. Oznacza to, że postępowanie to powinno zostać zakończone z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy. Sąd omówił cele scalenia lub wymiany gruntów, wymienione w art. 1 ustawy, oraz wskazane w ustawie okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania w tym przedmiocie na wniosek (art. 3) i z urzędu (art. 4). W związku z tym skonstatował, że faktycznie zainicjowane w 1950 r. postępowanie osiągnęło swój cel, ponieważ doprowadziło do przekształcenia własności nieruchomości i wprowadzenia uczestników postępowania w nowe gospodarstwa, co ujawniono w księgach wieczystych. Tak ukształtowany stan prawny, podlegający ochronie wynikającej m.in. z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, organy muszą uwzględnić i nie mogą przyjąć jako obecnie istniejącego stanu z dnia 21 sierpnia 1950 r. Zainicjowane wtedy postępowanie nie może obecnie doprowadzić do założonego przez wnioskodawcę celu, skoro nie jest on właścicielem żadnej z nieruchomości znajdujących się na obszarze, którego ono dotyczyło, a tylko w takim przypadku mógłby on być objęty projektem i otrzymać działkę zamienną. Odpadła też podstawa, dla której to postępowanie wszczęto, ponieważ Spółdzielnia Produkcyjna już nie istnieje, wobec czego postępowanie w sprawie stało się bezcelowe i brak jest podstaw do jego kontynuowania. Tym samym organ odwoławczy zasadnie nawiązał w tym zakresie do precyzyjnie określonych w ustawie przesłanek wszczęcia postępowania, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Sąd zwrócił uwagę, że organy nie kwestionują faktu, iż w dacie wszczęcia tego postępowania A.L. był jego uczestnikiem, lecz obecnie, stosownie do art. 20 ustawy, obowiązane są ponownie ustalić uczestników postępowania, zgodnie z aktualną treścią ewidencji gruntów. W jej świetle zaś ani A. L., ani jego następca prawny, nie są już właścicielami nieruchomości na obszarze objętym postępowaniem i dlatego skarżący takim uczestnikiem być nie może. Sąd powtórzył, że postępowanie faktycznie doprowadziło do uregulowania określonego stanu własnościowego, który znalazł swoje odzwierciedlenie w ewidencji stworzonej dla tego obszaru w 1961 r., a także w księgach wieczystych nieruchomości, co zostało prawidłowo ustalone i nie może już być kwestionowane przez skarżącego. Podnoszona przez niego argumentacja dotyczy bowiem stanu własności istniejącego w chwili wszczęcia postępowania oraz późniejszych błędów w postępowaniu organów. Stan ukształtowany w wyniku tych zdarzeń może być kwestionowany wyłącznie w odrębnym postępowaniu, podważającym prawidłowość wpisów do ksiąg wieczystych lub ewidencji gruntów. Niemniej Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego musiał być rozpatrzony, ponieważ bezcelowość postępowania nie może być utożsamiana z jego bezprzedmiotowością. Bezcelowość ta nie przesądza jednak o zasadności roszczeń dotyczących nieruchomości odebranej A. L., gdyż oznacza ona jedynie brak podstaw do przeprowadzenia postępowania wymiennego w obecnie istniejących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej powoływanej jako P.p.s.a.). B. L., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, przywołane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 20 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak w ewidencji gruntów danych dotyczących A. i B. L. uniemożliwia sporządzenie projektu wymiany i wydanie decyzji o jego zatwierdzeniu. Kolejny zarzut materialnoprawny odniesiony został do art. 27 ust. 4 ustawy. Zdaniem pełnomocnika skarżącego przepis ten został naruszony przez jego niezastosowanie i odmowę sporządzenia projektu wymiany gruntów należących do A. L., a następnie wydania decyzji zatwierdzającej ten projekt. Pierwszy zarzut procesowy dotyczył art. 7, art. 8, art. 61 § 1 i art. 104 § 1 K.p.a. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że Sąd pierwszej instancji wbrew tym przepisom bezpodstawnie przyjął, że skarżący nie ma statusu strony w postępowaniu, do którego przystąpił. Pełnomocnik zarzucił następnie naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie tego, iż poprzednik prawny skarżącego, A. L., w czasie trwania postępowania "wymienno-scaleniowego" był właścicielem gospodarstwa rolnego nadanego w dniu[...] maja 1947 r., toteż jego następca prawny posiada legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wymiennego. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw odnotował, że argumentacja Sądu pierwszej instancji jest w przeważającej części zbieżna z motywami zaskarżonej decyzji. Dlatego przypomniał okoliczność, która – jego zdaniem – jest w sprawie pomijana, że postępowanie wszczęte w 1950 r. do tej pory się nie zakończyło, zaś skarżący, jako następca prawny A. L., jedynie zawiadomił Starostę Świebodzińskiego o wstąpieniu do już toczącego się postępowania. Dalej podniósł, że postępowanie to objęło gospodarstwo rolne należące do A. L., w wyniku czego jego grunty weszły w skład Państwowego Gospodarstwa Rolnego w O. Ten ostatni był przy tym uczestnikiem postępowania, skoro został wymieniony w protokołach z dnia 20 lipca 1950 r. i z dnia 4 sierpnia 1950 r. i był ujawniony w zbiorze dokumentów nr DH [...] jako właściciel gospodarstwa rolnego. Tymczasem ewidencja gruntów została założona dopiero w 1961 r., kiedy tym właścicielem już nie był, co powoduje, że jej treść nie może mieć w sprawie znaczenia. Rozwijając ten wątek pełnomocnik przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym dane zawarte w takiej ewidencji nie są bezwzględnie wiążące, pomimo kategorycznego brzmienia art. 20 ustawy. Nie zgodził się też z argumentem, że skarżący, nie będąc obecnie właścicielem nieruchomości, nie mógł złożyć wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 3 ust. 2 ustawy. Postępowanie było już bowiem wszczęte, toteż skarżący domagał się wyłącznie jego zakończenia. Zdaniem pełnomocnika bez wpływu w rozpatrywanym zakresie pozostaje treść ksiąg wieczystych, ponieważ nie można na stronę przerzucać błędu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie czy też Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, które powinny były wnieść o dokonanie wzmianki o postępowaniu w tych księgach lub w zbiorach dokumentów. Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął natomiast to, że orzeczenie pierwszego z tych organów z dnia [...] września 1958 r., które stanowiło podstawę uwidocznienia zmian właścicielskich w zbiorze dokumentów dotyczącym nieruchomości rolnej należącej do A. L., nie było prawomocne, gdyż zostało uchylone postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zielonej Górze z dnia [..] grudnia 1958 r. Organ ten zataił więc tę okoliczność przed Sądem Powiatowym w Świebodzinie, wręcz poświadczył nieprawdę, o czym powinien wiedzieć Starosta Świebodziński, będący jego "kontynuatorem". Jeżeli zatem w taki sposób w postępowaniu rozdysponowano gospodarstwem rolnym A. L. na rzecz innych podmiotów, nie przydzielając mu nieruchomości zamiennej, to niezależnie od treści ewidencji i ksiąg wieczystych "należy obecnie wrócić do tej rzeczywiście odległej przeszłości i postępowanie wymienne doprowadzić do końca". Odnosząc się szczegółowo do rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pełnomocnik skarżącego nie zgodził się ze spostrzeżeniem, że w sprawie sporządzono projekt wymiany. Podniósł, iż w postępowaniu nie zapewniono natomiast postulowanej przez Sąd zasady przestrzegania praw i interesów uczestników wymiany, tak by zapewnić ekwiwalentność wymienianych nieruchomości. Za wysoce kontrowersyjny uznał pełnomocnik pogląd Sądu pierwszej instancji, że postępowanie osiągnęło swój faktyczny cel. W jego ocenie "gloryfikowanie przez taki podmiot jak Sąd faktu, iż doszło do przekształceń własnościowych, acz w nielegalny sposób, w klimacie realizacji komunistycznych celów ówczesnych władz, wydaje się być poważnym nadużyciem władzy sądowniczej". Cele te, wbrew przekonaniu Sądu, nie ograniczały się jedynie do potrzeb spółdzielni produkcyjnej, gdyż tylko część nieruchomości została do tej spółdzielni włączona, a wiele nieruchomości wymieniono w sposób ekwiwalentny, pozostawiając je "poza strukturami własności natury komunistycznej". W postępowaniu nie sporządzono zatem projektu wymiany i nie wydano decyzji, "dokonano natomiast nielegalnych przesunięć i <> sporządzono w nielegalny sposób dokumenty, które stały się podstawą wpisów w księgach wieczystych, i to wszystkich uczestników tego postępowania". Tym samym wbrew istocie postępowania w przedmiocie wymiany gruntów A.L.stracił prawo własności nieruchomości, ale nie uzyskał prawa własności innej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do jej rozpoznania zauważyć wypada, że wszystkie sformułowane w niej zarzuty, tak materialnoprawne, jak procesowe, wzajemnie się ze sobą przeplatają i w istocie, w ramach wielowątkowej polemiki przeprowadzonej z zaskarżonym wyrokiem, zmierzają do wykazania prawidłowości jednej zasadniczej tezy, leżącej u podstaw stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą w toku całego postępowania w niniejszej sprawie. Według niej B. L., jako następca prawny A. L., który był uczestnikiem postępowania w przedmiocie wymiany gruntów wszczętego w 1950 r., może domagać się obecnie zakończenia tego postępowania zgodnie z przepisami ustawy, czyli sporządzenia projektu wymiany gruntów i jego zatwierdzenia w drodze decyzji, mimo iż – tak jak A. L. – nie występuje już, i nie występował wcześniej, jako właściciel nieruchomości podlegających wymianie ani w ewidencji gruntów, ani w księgach wieczystych. Naczelny Sąd Administracyjny powinien zatem najpierw rozstrzygnąć tę kwestię, odstępując od wywodu polegającego na kolejnym odniesieniu się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpatrzenie wspólnej istoty wszystkich tych zarzutów przesądzi łącznie, czy mogą one być uwzględnione, czy też nie, i to niejednokrotnie niezależnie od cząstkowych, różnorodnych argumentów, które mają te zarzuty wspierać. Przejście do sedna problemu przedstawionego do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pozwoli również nadać większą przejrzystość rozważaniom, porządkując je w hierarchicznej sekwencji wyznaczonej wagą zagadnień poruszonych w skardze kasacyjnej i ich znaczeniem dla sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniana kluczowa teza formułowana przez stronę skarżącą jest oczywiście błędna. Podzielić wypada bowiem pogląd Sądu pierwszej instancji, że stroną postępowania w przedmiocie wymiany gruntów może być wyłącznie podmiot władający gruntem objętym tym postępowaniem. W konsekwencji tylko on może być adresatem decyzji kończącej to postępowanie, a nie podmiot, który w dniu wydania tej decyzji takim statusem się nie legitymuje, choćby nawet wcześniej był stroną postępowania, lecz z różnych powodów przestał nią być. W każdym postępowaniu administracyjnym należy wszak brać pod uwagę przekształcenia podmiotowe, jakie wystąpiły w jego trakcie tak, by rozstrzygnięcie załatwiające sprawę było wydane jedynie wobec tych, których w tym momencie można uznać za stronę postępowania, i przez to skutecznie mogło konkretyzować ich prawa i obowiązki. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest nieważna, dlatego organy powinny za pomocą wszelkich środków dowodowych ustalić aktualny krąg stron postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11, LEX nr 1120598). Bez znaczenia pozostają natomiast przyczyny, dla których podmiot będący stroną postępowania utracił ten status – kwestie te, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, mogą stanowić przedmiot rozważań i rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu. Organy nie mogą przecież badać zdarzeń prawnych, które tę zmianę spowodowały, np. stały się podstawą następstwa prawnego, lecz muszą je odnotować jako element stanu faktycznego sprawy i wyciągnąć z nich właściwe wnioski co do zakresu podmiotowego prowadzonego w niej postępowania. Zakres ten w przypadku postępowania w przedmiocie wymiany gruntów wyznacza już art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy, definiujący uczestnika scalenia jako właściciela bądź użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub wymiany, przy czym w art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z właścicielem zrównano również samoistnego posiadacza gruntu. Regulacja ta potwierdza powyższą konkluzję, że uczestnikiem takim może być wyłącznie podmiot władający gruntem podlegającym wymianie. Z art. 8 ust. 1 ustawy wynika zaś niezbicie, że chodzi o władanie w chwili, kiedy wymiana jest dokonywana w sposób prawnie skuteczny, w momencie wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów i późniejszego wprowadzenia uczestników wymiany w posiadanie wydzielonych gruntów, stosownie do art. 30 ustawy. Otóż zgodnie z powołanym przepisem uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane. Uczestnikiem wymiany jest zatem osoba, która może przedstawić należący do niej grunt w zamian za inny. Tylko wówczas rozpatrywane postępowanie może wywołać swój podstawowy efekt w sferze prawnej, czyli, jak ujął to Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 98/12 (OSNC 2013, nr 9, poz. 105), doprowadzić do wyznaczenia nowego przedmiotu prawa własności i wygaszenia prawa właściciela do nieruchomości, która dotychczas była jego własnością. Efekt ten nie może się ziścić w przypadku skarżącego. Nieruchomość, za którą miałby on otrzymać grunt zamienny, nie istnieje już w wytyczonych pierwotnie granicach, przez co nie jest nawet wyodrębniona w stopniu pozwalającym jej być samodzielnym przedmiotem praw rzeczowych, a niegdyś tworzące ją grunty wchodzą obecnie w skład innych nieruchomości znajdujących się we władaniu osób trzecich. Tym samym, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie może on być uczestnikiem postępowania wymiennego wszczętego w 1950 r., gdyż nie włada obecnie żadną nieruchomością, która była tym postępowaniem objęta. W tym kontekście ważne jest to, że taki stan rzeczy znajduje pełne potwierdzenie w treści ewidencji gruntów, założonej zresztą już po tym, jak A.L. utracił władztwo nad nadanym mu gospodarstwem rolnym, skoro w myśl art. 20 ustawy dane w niej zawarte stanowią podstawę określenia kwestii własności oraz posiadania gruntów, a także ich powierzchni i klasy. Wprawdzie bowiem ewidencja gruntów nie ma w rozpatrywanej materii charakteru bezwzględnie wiążącego, jak słusznie zaznaczył autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut odniesiony do przywołanego przepisu, lecz pominięcie zamieszczonych w niej danych wymaga przedłożenia dowodów, które mogłyby podważyć jej wiarygodność. Tego rodzaju dowodów w sprawie brak. Miał to na względzie Sąd pierwszej instancji, który nie ograniczył się przecież do uwzględnienia jedynie danych wynikających z ewidencji gruntów, ale zwrócił uwagę na inną dokumentację zgromadzoną lub przeanalizowaną w toku postępowania administracyjnego, w szczególności na treść ksiąg wieczystych. Żaden dokument nie potwierdza praw skarżącego do jakiegokolwiek gruntu będącego przedmiotem postępowania wymiennego wszczętego w 1950 r., co uniemożliwia uznanie go za uczestnika tej wymiany. Pełnomocnik skarżącego nie zakwestionował powyższych ustaleń faktycznych. Chybione są zwłaszcza jego argumenty nawiązujące do następstw prawnych orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie z dnia [...] września 1958 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 1958 r. wydanych w sprawie przejścia gospodarstwa rolnego nadanego A. L. na własność Państwa. Pełnomocnik utracił wszak z pola widzenia stanowisko, jakie w tym zakresie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 958/11 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Wojewody Lubuskiego w przedmiocie zakończenia postępowania wywłaszczeniowego wszczętego w 1950 r., czego również skarżący domagał się w piśmie z dnia 25 października 2007 r. Wyrok ten jest zaś prawomocny, co oznacza, że stosownie do art. 170 P.p.s.a. wiąże on nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz też inne sądy i inne organy państwowe. Te wszystkie podmioty muszą przyjąć, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 223/11, LEX nr 1219097), co gwarantuje spójność i logikę działania organów państwa, zapobiegając współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń, które pozostawałyby we wzajemnej sprzeczności w jakiejkolwiek części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1709/10, LEX nr 1148505). Dotyczy to także Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, który nie może pominąć spostrzeżeń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. na temat tych samych okoliczności, które stanowią elementy stanu faktycznego także w niniejszej sprawie. Te same fakty powinny być oceniane jednolicie w orzeczeniach sądowych, niezależnie od tego, czy są one podjęte w tej samej sprawie, czy też w różnych sprawach tej samej strony. Jest tak tym bardziej dlatego, że wyrok z dnia 18 kwietnia 2012 r. został wydany kilka miesięcy wcześniej niż wyrok zaskarżony. W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. Sąd dokonał szczegółowej analizy orzeczenia Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 1958 r. i w jej wyniku skonstatował jednoznacznie, że oznacza ono "wyeliminowanie z obrotu prawnego nieostatecznego orzeczenia PRN w Świebodzinie z [...] września 1958 r." W efekcie pełnomocnik skarżącego niezasadnie powołuje się na to ostatnie orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r., że organ odwoławczy w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1958 r. stwierdził, iż postępowanie w sprawie przejścia własności gospodarstwa rolnego nadanego A. L. w 1947 r. powinno być umorzone, gdyż własność ta przeszła na rzecz Państwa już wcześniej. Przypomnieć wypada zarazem, że organ powołał się przy tym na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Przepis ten stanowi zaś, że nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Organ uznał zatem, że A. L. w dniu wejścia w życie przywołanej ustawy, tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r., nie był już właścicielem spornego gospodarstwa rolnego i że nie znajdowało się ono wówczas w jego władaniu. Dlatego zwrócił akta organowi pierwszej instancji "celem załatwienia niezbędnych formalności", w wyniku czego Sąd Powiatowy w Świebodzinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 1959 r. złożył wniosek tego organu w zbiorze dokumentów. Nie można więc podzielić wniosku pełnomocnika skarżącego, że A. L. był przed tym dniem właścicielem gospodarstwa rolnego i został tej własności pozbawiony orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie z dnia [...] września 1958 r. Wersja wydarzeń prezentowana przez pełnomocnika skarżącego nie znajduje zresztą potwierdzenia w treści innych dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. W piśmie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Świebodzinie z dnia 6 listopada 1958 r., w którym organ ten ustosunkował się do odwołania od orzeczenia z dnia [...] września 1958 r., stwierdzono wręcz, że A.L. w ogóle nie był uczestnikiem regulacji przeprowadzonej w 1950 r. Skądinąd organ ten pismem z dnia 9 sierpnia 1950 r., czyli jeszcze przed wydaniem przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu zarządzenia o wdrożeniu postępowania w sprawie wymiany gruntów z dnia 21 sierpnia 1950 r., przekazał Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zielonej Górze wykaz rozrachunkowy nabywców gospodarstw rolnych z wnioskiem o uchylenie aktów nadania gospodarstw, w tym aktu dotyczącego A. L. Ponadto pismo tego ostatniego organu z dnia 31 grudnia 1956 r. zawiera wzmiankę o decyzji zatwierdzającej projekt regulacyjny, na podstawie którego gospodarstwo A. L. "zostało przekazane", co potęguje wątpliwości występujące w sprawie, skoro organy nie zdołały uzyskać żadnych informacji co do takiej decyzji, wobec czego Sąd pierwszej instancji przyjął, iż nie została ona wydana. Materiał dowodowy sprawy jest więc fragmentaryczny i nie pozwala na sformułowanie w sposób niepodważalny i jednoznaczny tak kategorycznych konkluzji, jak te zamieszczone w skardze kasacyjnej. Analogicznie ocenił te same w istocie dowody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu powołanego już prawomocnego wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. Sąd wyeksponował mianowicie brak dokumentów umożliwiających odtworzenie ewentualnych działań organów publicznych i losów nieruchomości wchodzących niegdyś w skład gospodarstwa rolnego nadanego A. L., przez który nie można jednoznacznie ustalić, w jakim trybie i na czyją rzecz doszło do przejęcia nieruchomości, a następnie do przeniesienia praw do nich na osoby trzecie. W wyniku późniejszych podziałów geodezyjnych nie wiadomo także, jak dokładnie przebiegały granice tego gospodarstwa. W takim stanie rzeczy trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że nie można uznać skarżącego za uczestnika wymiany gruntów, niezależnie od tego, że w dniu 4 sierpnia 1950 r. A. L. wybrano do rady uczestników regulacji i ich zastępców, mającej grupować posiadaczy, czyli nie tylko właścicieli, gruntów. Bezsprzecznie skarżący nie jest bowiem obecnie posiadaczem gruntu położonego na obszarze objętym postępowaniem wymiennym wszczętym w 1950 r. i nie legitymuje się tytułem prawnym w tym zakresie, toteż nie może być uczestnikiem wymiany i wnosić o sporządzenia projektu wymiany i jego zatwierdzenia w drodze decyzji. Należy się więc zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że decyzja kończąca to postępowanie poprzez odmowę uwzględnienia takiego wniosku odpowiada prawu, aczkolwiek w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwszym sposobem zakończenia tego postępowania byłoby jego umorzenie. Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny z braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.