II SA/Go 958/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B.L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy kontynuacji i zakończenia postępowania wywłaszczeniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. znak [...] Starosta, działając na podstawie art. 112 ust. 4 w związku z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówił B.L. kontynuacji i zakończenia postępowania wywłaszczeniowego toczącego się pod sygnaturą akt [...] dotyczącego przejęcia w całości gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], należącego do A.L. w oparciu o przepisy art. 112 ust. 4 w związku z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2011 r. z upoważnienia Wojewody uchylono w całości uprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. na [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 9,10 ha położonego we wsi [...] (obecnie 9) należącego do A.L. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż sprawę należy rozpatrzyć zgodnie z żądaniem wnioskodawcy w oparciu o art. 112 ust. 4 w związku z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rozpatrując sprawę w takim trybie organ ustalił, iż pod wskazanym przez B.L. znakiem sprawy [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wydało 21 sierpnia 1950 r. zarządzenie o wdrożeniu postępowania w sprawie wymiany gruntów na obszarze gromady [...] na podstawie przepisów art. 1 ust. 2 (lub 3) dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz.U. R.P. Nr 48, poz. 367). W tym czasie na terenie wsi [...] powstały Państwowe Gospodarstwo Rolne oraz Spółdzielnia Produkcyjna. W związku z tym m.in. gospodarstwo rolne nr [...] oznaczone wówczas działkami nr [...] o łącznej powierzchni 9,10 ha należące do A.L. włączono do nowoutworzonego PGR, w którym następnie A.L. podjął pracę, natomiast w budynku mieszkalnym, wchodzącym dotychczas w skład tego gospodarstwa zamieszkał jako najemca. Od tego czasu A.L. utracił władztwo nad przedmiotową nieruchomością, dla której był założony przez Sąd Powiatowy Oddział Ksiąg Wieczystych zbiór dokumentów Nr [...]. Następnie [...] września 1958 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej orzeczeniem nr [...] wydanym na podstawie przepisu art. 15 pkt 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uregulowaniu i uwłaszczeniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107) stwierdziło przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w/w gospodarstwa rolnego nr [...] o pow. 9,10 ha, położonego we wsi [...]. W związku z wniesionym przez A.L. odwołaniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z [...] grudnia 1958r. Nr [...] postanowiło umorzyć dotychczasowe postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie oraz zaleciło zwrócić akta formalno-prawne przedmiotowej nieruchomości do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej celem załatwienia niezbędnych formalności związanych z przejęciem z mocy prawa w/w nieruchomości na własność Państwa w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Niezależnie od powyższego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej pismem z dnia [...] października 1958 r. nr [...] powiadomiło Sąd Powiatowy, iż w/w gospodarstwo A.L. zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium P.R.N. z dniem [...] września 1958 r. nr [...] wnosząc o uwidocznienie powyższych zmian w księdze wieczystej nr [...]. Wniosek ten został uwzględniony i w zbiorze dokumentów nr [...] w miejsce dotychczasowego właściciela tj. A.L. uwidoczniono Skarb Państwa. Pismem z dnia [...] października 2007 r. skierowanym do Starosty B.L. zażądał kontynuowania i zakończenia postępowania wywłaszczeniowego toczącego się jego zdaniem pod sygnaturą akt [...] a dotyczącego przejęcia w całości gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], w oparciu o przepisy art. 112 ust. 4 w związku z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym na podstawie prowadzonej przez A.L. od 1956 r. korespondencji z ówczesnymi władzami w sprawie zwrotu gospodarstwa rolnego Starosta stwierdził, że faktyczne przejęcie przez Państwo nieruchomości bez odszkodowania nastąpiło w 1950 r. Powołując się na "materiały geodezyjne" (brak właściwych dokumentów w aktach administracyjnych sprawy) organ ustalił, że działki wchodzące w skład tego gospodarstwa uzyskały nowa numerację, a cześć z nich została włączona do innych gruntów i ostatecznie zostały trwale rozdysponowane Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta stwierdził, iż przepis art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami będący podstawą żądania B.L. (w myśl którego wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości) ma zastosowanie do spraw wywłaszczeniowych mających miejsce po dacie wejścia w życie ustawy tj. od 1 stycznia 1998 r. Również przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie będzie miał zastosowania do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Ponadto żądanie kontynuacji i zakończenia wywłaszczenia nie zostało uznane za zasadne także z tego względu, że postępowanie wywłaszczeniowe nie było wszczęte a nieruchomość została przejęta. Materialne przesłanki wywłaszczenia zostały określone w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w którym została określona generalna zasada wywłaszczania nieruchomości stanowiąca, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Natomiast zakres pojęcia "cele publiczne" zawiera art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie obejmuje przypadku jak w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej, że cele są przyszłe co do zasady o czym strona była już informowana pismem wydanym z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Gospodarstwo rolne A.L. zostało "przejęte" przez Państwo a nie "wywłaszczone". Natomiast obecnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowań (art. 128-136) nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania dotyczącego odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa, gdyby bowiem intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tej ustawy także stanów faktycznych sprzed wejścia jej w życie to znalazłoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu jej przepisów, a tak nie ma możliwości na rozszerzające jej zastosowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji B.L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił obrazę art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uregulowaniu i uwłaszczeniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18 poz. 107), art. 112 ust. 4 w zw. z art. 128 oraz art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich niezastosowanie celem wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia strony z nieruchomości będącej przedmiotem mniejszego postępowania i zapłaty stosownego odszkodowania, ewentualnie wydania decyzji ustalającej, iż nie ma i nie było nigdy podstaw do takiego wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż przywoływany przez wnioskodawcę art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do spraw wywłaszczeniowych mających miejsce po dacie wejścia w życie tejże ustawy tj. od 1 stycznia 1998 r. Przesłanki wywłaszczenia zawiera natomiast art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie może być dopuszczone tylko w związku z realizacją celów publicznych. Natomiast katalog "celów publicznych" zawiera art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego Starosta odmawiając kontynuacji i zakończenia postępowania toczącego się pod sygnaturą akt [...], zasadnie odmówił zatem realizacji żądania B.L., gdyż gospodarstwo A.L. faktycznie zostało przejęte przez Państwo już w 1950 r. z chwilą powstania Państwowego Gospodarstwa Rolnego, natomiast potwierdzono to orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] września 1958 r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. O powyższym świadczy wpis Skarbu Państwa jako nowego właściciela do księgi wieczystej Nr [...]. Ponadto w oparciu o dekret z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów dokonano wymiany gruntów a nie wywłaszczeń, co wynika z art. 2 tego dekretu. Odnosząc się do zarzuconej w odwołaniu obrazy przepisu art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uregulowaniu i uwłaszczeniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym organ uznał ten zarzut za nieuzasadniony, gdyż strona wnosząc o kontynuację i zakończenie postępowania wskazała jako podstawę prawną swojego żądania tylko art. 112 ust. 4 w związku z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a nie art. 15 cytowanego dekretu. Przepis art. 15 w/w dekretu utracił moc obowiązującą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Na powyższą decyzję B.L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę prawa materialnego, tj. art. 15 dekretu z dnia 15 kwietnia 1955 r. o uregulowaniu i uwłaszczaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym Dz.U. Nr 18 poz. 107, ewentualnie obrazę przepisów art. 112 ust. 4 w zw. art. 128 oraz art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich niezastosowanie celem wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia strony z nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania i zapłaty stosownego odszkodowania, ewentualnie wydanie decyzji ustalającej, iż nie ma i nie było nigdy podstaw do takiego wywłaszczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości W ocenie skarżącego nadal możliwym jest zastosowanie art. 15 dekretu z dnia 15 kwietnia 1955 r. o uregulowaniu i uwłaszczaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Stosowanie tego przepisu umożliwiłoby organom orzekającym w sprawie ocenę, czy istnieją podstawy do wydania decyzji o wywłaszczeniu, albowiem poprzednik prawny skarżącego gospodarstwo to opuścił, czy też podstaw do wywłaszczenia nie było i w dalszym ciągu nie ma, albowiem A.L. gospodarstwa tego dobrowolnie nie opuścił, a został stamtąd usunięty. Pojęcia "wywłaszczenie" oraz "przejmowanie nieruchomości" są ze sobą tożsame i mimo tego, że niegdyś stosowano nazwę "przejęcie nieruchomości na własność państwa", a obecnie "wywłaszczenie", nie ulega wątpliwości, że chodzi w istocie o to samo. Skarżący podniósł, że organ drugiej instancji pominął zasadniczą okoliczność, iż toczące się cały czas postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia, nazywane wcześniej przejęciem przez Skarb Państwa nieruchomości A.L. zapoczątkowane orzeczeniem Prezydium PRN z dnia [...] września 1958 r. nie doczekało się żadnej, a tym bardziej ostatecznej, decyzji administracyjnej. Treść orzeczenia WRN z [...] grudnia 1958 r. zawiera co prawda w punkcie 1 stwierdzenie, że toczące się do tej pory postępowanie należy umorzyć, jednakże punkt 2 tego postanowienia nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek wydania kolejnej decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości A.L. na rzecz Państwa. W istocie więc nie było potrzeby dodatkowego formułowania jakiegokolwiek orzeczenia w formie decyzji, czy też postanowienia, o wszczęciu postępowania. Do tej pory decyzja ta nie została wydana, co oznacza że sprawa winna być załatwiona w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na treść art. 233 tej ustawy. Jego brzmienie wskazuje, że do spraw niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy obecnie obowiązujące tzn. między innymi art. 112 ust. 4. Fakt, że Prezydium PRN nie zastosowało się do wytycznych organu wyższej instancji, zawartych w postanowieniu dnia 15 grudnia 1958 r., nie rodzi żadnych negatywnych skutków dla skarżącego. Panująca ogólna zasada sukcesji nakazuje organowi właściwemu względem kompetencji nieistniejącej już Powiatowej Rady Narodowej podjąć czynności celem zakończenia toczącego się nadal postępowania. Przytaczany w decyzji Wojewody jako argument przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który definiuje cele publiczne w odniesieniu do których może być stosowane wywłaszczenie nieruchomości również jest bezzasadny. W przepisie tym nie ujęto wywłaszczenia rolników indywidualnych na rzecz powstałego w wyniku decyzji administracyjnej PGR, albowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami powstała w 1997 roku, kiedy PGRy już nie istniały. Zmiana podstaw prawnych dotyczących wywłaszczeń zarówno w poprzednim stanie prawnym, jak i obecnym nie stoi na przeszkodzie, by stosownie do przepisów, w szczególności art. 233 stosować aktualnie obowiązującą ustawę o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jej treści. Zarzuty skargi w zasadniczej części okazały się bowiem niezasadne. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny w ocenie legalności zaskarżonej decyzji nie ogranicza się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z wnioskiem skarżącego, stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn.zm.). W piśmie z dnia [...] października 2007 r., reprezentujący B.L. adwokat, skierował do Starosty oświadczenie, iż jego mandant, na podstawie art. 30 § 4 K.p.a. wstępuje w charakterze strony, w miejsce spadkodawcy A.L., do postępowań w sprawie wymiany gruntów na obszarze gromady [...] (ad. 1) oraz [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (ad.2), które w chwili obecnej winny się toczyć w oparciu o przepisy art. 112 ust. 4 w zw. z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o: 1. sporządzenie projektu wymiany i wydanie decyzji o jego zatwierdzeniu w oparciu o art. 27 ust. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a w efekcie wydanie nieruchomości zamiennej wobec gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami o pow. 9,10 ha położonego we wsi [...], kończąc w ten sposób postępowanie o wymianie gruntów rozpoczęte zarządzeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...], 2. zakończenie postępowania wywłaszczeniowego toczącego się pod sygn. akt [...], dotyczącego przejęcia w całości ww. gospodarstwa rolnego. Skarżący podnosi, iż obydwa powyższe postępowania są w toku, bowiem nie zostały zakończone wydaniem decyzji ostatecznej rozstrzygającej o ich istocie. W powyższym piśmie (wniosku) pełnomocnik wskazał m.in., iż "trwa postępowanie wdrożone orzeczeniem PPRN z 8.09.1958 r. o przejęciu gospodarstwa należącego do A.L. na rzecz Skarbu Państwa. Zostało ono co prawda umorzone postanowieniem PWRN z dnia 15.12.1958 r., niemniej jednak w pkt 2 tego postanowienia nakazano organowi I instancji dalsze prowadzenie postępowania i wydanie podobnego jak pierwsze orzeczenia, ale w oparciu o inną - właściwą podstawę prawną. Zakończenie tego postępowania jest niezbędne głównie z powodu ustalenia przez właściwy obecnie organ – starostę, czy doszło do opuszczenia przez A.L. należącego do niego gospodarstwa, czy też taki fakt nie miał miejsca. Pełnomocnik dodał, że żądanie dokończenia postępowania wywłaszczeniowego jest zasadne, zmierza bowiem do wykazania, że "poprzednik starosty PPRN nielegalnie wydał orzeczenie z 8.09.1958r." Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego, w nawiązaniu do treści decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie scalania i wymiany gruntów we wsi [...], wniósł o poinformowanie o stanie trwającej sprawy dotyczącej wywłaszczenia A.L. z zajmowanej przez niego nieruchomości w [...], w którym to postępowaniu Prezydium PRN wydało [...] września 1958 r. orzeczenie w sprawie przejęcia w całości tego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Postanowienie wydane przez Prezydium WRN z dnia 15 grudnia 1958 r. o umorzeniu dotychczasowego postępowania i zwrocie akt celem załatwienia niezbędnych formalności związanych z przejęciem na własność państwa wskazuje na to, że sprawa do chwili obecnej nie doczekała się orzeczenia w formie kolejnego postanowienia lub decyzji PPRN. W ocenie strony wydanie takiej decyzji umożliwiłoby uruchomienie postępowania odwoławczego celem obrony praw, np. poprzez wykazanie, że A.L. nie opuścił swojego gospodarstwa na co bezpodstawnie wskazuje się w orzeczeniu z dnia [...] września 1958 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie "dotyczące załatwienia sprawy przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami o pow. 9,10 ha położonego we wsi [...] (obecnie 9) należącego do A.L., w trybie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71) wskazanego w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1958 r. nr [...]". W odwołaniu od powyższej decyzji B.L., reprezentowany przez adwokata zarzucił obrazę przepisu art. 105 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy uchylenie rozdziału 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego nie uczyniło postępowania w sprawie bezprzedmiotowym. Ponadto strona zarzuciła błędne przyjęcie przez organ I instancji, że uchylenie art. 9 ww. ustawy miało związek z niniejszą sprawą, albowiem należało stosować nadal przepis art. 15 dekretu wymienionego w orzeczeniu PRN, który swojej mocy nie utracił. Na skutek odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji nie odniósł się do żądania strony tj. nie rozpatrzył wniosku o wywłaszczenie przedmiotowego gospodarstwa w trybie art. 112 ust. 4 w związku z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które pozwalają na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], odmówił "kontynuacji i zakończenia postępowania wywłaszczeniowego toczącego się pod sygnaturą akt [...] dotyczącego przejęcia w całości gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], należącego do A.L. w oparciu o przepisy art. 112 ust. 4 w związku z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia [...] października 2011 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przywołany przez B.L. art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczący wywłaszczenia ma zastosowanie do spraw wywłaszczeniowych mających miejsce po dacie wejścia w życie tej ustawy tj. od 1 stycznia 1998 r. Przesłanki wywłaszczenia zawiera art. 112 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie może być dopuszczone tylko w związku z realizacją celów publicznych. Katalog "celów publicznych" zawiera art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego Starosta odmawiając kontynuacji i zakończenia postępowania toczącego się pod sygn. akt [...] dotyczącego wymiany gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], zasadnie odmówił realizacji żądania B.L., gdyż gospodarstwo A.L. faktycznie zostało przejęte przez Państwo już w 1950 r. z chwilą powstania Państwowego Gospodarstwa Rolnego, natomiast potwierdzono to orzeczeniem Prezydium PRN nr [...] z dnia [...] września 1958 r. czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (1.01.1998 r.). O powyższym świadczy wpis Skarbu Państwa jako nowego właściciela do księgi wieczystej Nr [...]. Ponadto w oparciu o dekret z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów dokonano wymiany gruntów a nie wywłaszczeń, co wynika z art. 2 tego dekretu. Mając na uwadze treść żądań i wniosków strony skarżącej w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż z akt sprawy wynika, że A.L. zmarł [...] stycznia 1988r., a spadek po nim nabył syn B.L. (postanowienie Sądu Powiatowego z dnia [...] lutego 1991 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku, k. 34 uzupełnionych akt administracyjnych). B.L. w oświadczeniu z dnia [...] października 2007 r., powołując się na art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgłosił swój udział jako następca prawny w miejsce swego ojca A.L. w toczących się jego zdaniem postępowaniach administracyjnych. Zgodnie z powyższym przepisem, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Podkreślenia wymaga, iż aby osoba fizyczna powołująca się na następstwo prawne strony postępowania administracyjnego, mogła wstąpić "w miejsce dotychczasowej strony" - postępowanie musi być w toku. Nie można wstąpić w charakterze następcy prawnego strony do postępowania, które się zakończyło czy też takiego, które nie zostało nigdy wszczęte (nie było w toku). W takiej bowiem sytuacji podmiot, który powołuje się na interes prawny związany z prawem nabytym w drodze dziedziczenia może ewentualnie zainicjować odrębne postępowanie w obronie swego interesu prawnego lub uprawnienia, zgodnie z art. 28 K.p.a. oraz właściwymi przepisami prawa materialnego kształtującymi takie uprawnienie. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu było zatem ustalenie czy pozostaje w toku postępowanie, wobec którego B.L. złożył oświadczenie, iż wstępuje na zasadzie art. 30 § 4 K.p.a. jako następca prawny swego zmarłego ojca – A.L.. O ile sporne postępowanie administracyjne nie toczy się, wówczas należało o tym poinformować zgłaszającego fakt "wstąpienia" jako następcy prawego A.L. w formie pisemnej. Procedura administracyjna nie przewiduje bowiem wydania orzeczenia (postanowienia, czy też decyzji) w tym przedmiocie. Takie oświadczenie w szczególności nie wszczyna samoistnie nowego postępowania administracyjnego, a zasadniczo przez wydanie decyzji załatwia się sprawę administracyjną, a nie każde żądanie kierowane do organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji np. decyzja o umorzeniu postępowania. Istotą postępowania administracyjnego jest zasadniczo załatwienie indywidualnej i konkretnej sprawy administracyjnej poprzez rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach stron stosunku administracyjnoprawnego. Po myśli natomiast art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż stronie postępowania administracyjnego kwestionującej niezałatwienie jej sprawy poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia przez organ administracji mimo upływu określonych przepisami terminów lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stosownie do przepisu art. 37 K.p.a. służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po wyczerpaniu tego trybu służy ewentualnie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Z tych powodów brak jest zatem podstaw prawnych do orzeczenia przez organ administracji publicznej, w formie decyzji administracyjnej, o "odmowie kontynuacji i zakończenia postępowania", które w ocenie organu w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę nie toczy się i nigdy się nie toczyło. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9 K.p.a.), w przypadku gdy żądanie kierowane do organu administracji publicznej jest niejednoznaczne, budzi wątpliwości co do jego treści lub zakresu - organ administracji ma obowiązek wezwać stronę do jego sprecyzowania w taki sposób, aby możliwe było ustalenie i ewentualne rozstrzygnięcie o żądaniu strony (o ile sprawa podlega załatwieniu w trybie administracyjnym). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy pierwszej i drugiej instancji w istocie obowiązku tego nie dopełniły. Organy ograniczyły bowiem postępowanie do wydania orzeczenia, którego treść stanowi proste zanegowanie żądania podmiotu wnioskującego mimo, iż analiza treści uzasadnień decyzji wskazuje, że organy interpretują żądanie B.L. w istocie odmiennie, niż wyraża to treść sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo podkreślić należy, iż organy dokonały błędnej wykładni powołanych w swych decyzjach przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co również skutkowało tym, iż zaniechały prawidłowego i wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej w zakresie, prezentowanego w skardze oraz postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, szerokiego rozumienia pojęcia "wywłaszczenia nieruchomości" jako każdego pozbawienia własności na rzecz Państwa bez względu na formę i tryb. W ocenie Sądu, należy odróżnić pojęcie wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., czyli dokonanego administracyjnym indywidualnym aktem wywłaszczeniowym od nacjonalizacji, która także w poprzednim ustroju stanowiła regulacje odrębne i dokonywana była w odrębnym trybie. Wywłaszczenie unormowane w rozdziale 4 i 5 ustawy z dnia 21 kwietnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest jedną z form ingerencji w prawo własności. Należy zatem odróżnić zasady i tryb wywłaszczenia unormowane w tej ustawie od innych przypadków pozbawienia prawa własności takich jak np. aktami prawnymi rangi ustawy, jak dekret o reformie rolnej, ustawy nacjonalizacyjne, przejecie na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż wywłaszczenie dokonywane na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyróżnia się szczególnymi warunkami: 1) jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej przez wydanie decyzji, 2) może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego, 3) wywłaszczenie może nastąpić tylko w razie spełnienia się przesłanek z art. 112 ust. 3 oraz następuje w celu realizacji celu publicznego, określonego w art. 6, 4) prowadzi do pozbawienia prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego ograniczonego prawa rzeczowego lub ograniczenia tych praw, 5) wywłaszczenie jest dokonywane na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Tak rozumianego wywłaszczenia nieruchomości dotyczą zatem regulacje prawne wskazywane przez B.L. w jego wniosku o kontynuację i zakończenie postępowania wywłaszczeniowego. Zarówno przepis art. 112, jak i art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie mogą być bez wyraźnego przepisu stosowane w oderwaniu od całości regulacji ustawowej. W szczególności niedopuszczalna jest dowolna interpretacja rozszerzająca przyznanego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia, na inne roszczenia, związane z każdym przypadkiem odjęcia obywatelowi własności nieruchomości w innym trybie i z innych powodów niż realizacja celu publicznego. Nie każde zatem odjęcie prawa własności, zwłaszcza takie, które miało miejsce w latach 50 ubiegłego stulecia, należy rozumieć jako wywłaszczenie, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz odszkodowania, w rozumieniu działu III rozdziałów 4 - 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu intertemporalnego art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem dotyczy on spraw wszczętych a niezakończonych w sprawie tak rozumianego wywłaszczenia nieruchomości lecz prowadzonych w oparciu o uprzednio obowiązujące w tym zakresie przepisy. Niezależnie od powyższego podkreślić jednak przyjdzie, iż nie można uznać za zasadne twierdzeń organów administracji publicznej orzekających w przedmiotowej sprawie w zakresie, w jakim kategorycznie i bezrefleksyjnie stwierdzają, iż "art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do spraw wywłaszczeniowych mających miejsce po dacie wejścia w życie tejże ustawy tj. 1 stycznia 1998r." Szereg bowiem przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 197 r. o gospodarce nieruchomościami, w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowi podstawę prawną do rozstrzygania na tle stanów faktycznych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, mających miejsce przed wejściem w życie przedmiotowej ustawy. Przykładowo można wskazać przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3, przywołany przez skarżącego art. 23, przepisy działu III rozdział 6 o zwrocie wywłaszczonych wcześniej nieruchomości. Art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami również nie zawiera ograniczenia, że dotyczy wyłącznie Nadto zastosowana przez organ błędna wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie wywłaszczenia zupełnie pomija dyspozycję art. 216 tej ustawy, która przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów działu III rozdziału 6 (o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych) do nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów (między innymi państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej). W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż regulacje te mają charakter wyjątkowy, muszą być interpretowane ściśle i nie podlegają wykładni rozszerzającej (vide wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 763/08, z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1602/09, Lex nr 745095, z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK74/10 opubl. Lex nr 745307). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1602/09, zgodnie z którym niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych skutkujących odjęciem prawa własności. Nie wyklucza to możliwości dochodzenia praw spadkobiercy uprzedniego właściciela nieruchomości przejętej przez państwo w innym trybie. Wbrew oczekiwaniu skarżącego brak było podstaw prawnych, aby na skutek jego zgłoszenia z 2007 r. Starosta w obecnie obowiązującym stanie prawnym "kontynuował i zakończył postępowanie", związane z odjęciem A.L. niemal 60 lat wcześniej własności gospodarstwa rolnego na rzecz państwowego gospodarstwa rolnego. Postępowanie w takim zakresie nie znajduje umocowania prawnego, byłoby sprzeczne z Konstytucją RP, a przede wszystkim bezprzedmiotowe. Nieuzasadnione jest oczekiwanie skarżącego, iż w takim trybie może domagać się od organu administracji ustalenia pewnych faktów, z których zamierza wywodzić dalsze skutki prawne. Dopuszczalna w trybie administracyjnym może być droga kwestionowania zaszłości orzeczonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w K.p.a. lub przepisach szczególnych lub droga dochodzenia praw podmiotowych uregulowana w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Postępowanie administracyjne nie może służyć dochodzeniu wszelkich roszczeń i praw, które winny być prowadzone w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Z dotychczasowego postępowania i akt administracyjnych sprawy w istocie nie wynika, iżby w sprawie gospodarstwa rolnego we wsi [...] o pow. 9,10 ha (nabytego przez A.L.w wyniku reformy rolnej na podstawie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z dnia 11 października 1947 r. wydanego w trybie art. 31 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska Dz.U. Nr 49, poz. 279) lub jego części kiedykolwiek zostało wszczęte i toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również poprzedzających ją aktów prawnych. Stwierdzić przyjdzie, że w aktach sprawy przedłożonych wraz ze skargą brak jest dokumentów czy też ustaleń pozwalających na odtworzenie ewentualnych działań organów publicznych i losów nieruchomości lub jej części po 1958 r. Nie jest jednoznacznie ustalone w jakim trybie doszło do przejęcia nieruchomości i na czyją rzecz. Nie jest także ustalone kto i w jakim trybie (w imieniu Skarbu Państwa) przeniósł tytułu prawny do nieruchomości na rzecz osób fizycznych. Brak ustalenia i szczegółowej analizy całkowitej powierzchnia działek odpowiadających zdaniem organu powierzchni gospodarstwa rolnego oznaczonego ówcześnie nr [...]. Oznacza to brak możliwości zweryfikowania, czy faktycznie nie doszło do wywłaszczenia chociażby w części nieruchomości składających się na przedmiotowe gospodarstwo rolne do dnia rozpoznawania wniosku. Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala jednakże, jak zasadnie podnoszą organy administracji na stwierdzenie, iż przejęcie gospodarstwa rolnego A.L. czy to w 1950r., czy też ewentualnie w 1958r. nastąpiło w trybie wywłaszczenia nieruchomości. Wskazać należy, iż już w tamtym okresie funkcjonowały odrębne regulacje prawne dotyczące różnych trybów odjęcia władztwa nad nieruchomością, związane z reformą rolną, przejęcia innych form własności a odrębne dla wywłaszczenia rozumianego jako odebranie na realizację celów publicznych. Jako akty regulujące postępowanie wywłaszczeniowe przykładowo można wskazać: dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.), dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952r. Nr 4, poz. 31), ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 z późn.zm.), ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na marginesie podkreślenia wymaga, że w dniu 12 marca 1958 r. wydana została również odrębna ustawa (wskazana jako stanowiąca podstawę przejścia przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa i przejęcia jego własności w pkt 2 orzeczenia Prezydium WRN z dnia [...] grudnia 1958 r. nr [...]) tj. ustawa o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Dodatkowo potwierdza to zatem tezę, iż nie doszło w 1958 r. do wywłaszczenia spornej nieruchomości rolnej sensu stricte, w prezentowanym wyżej rozumieniu. Nie doszło również w latach 50-tych ubiegłego wieku do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia tego gospodarstwa rolnego. W szczególności sprawa administracyjna rozstrzygnięta pierwotnie orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1958 r. nr [...] w sprawie przejęcia w całości na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego A.L. o pow. 9.10 ha, na podstawie art. 15 pkt 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uregulowaniu i uwłaszczeniu innych spraw związanych z reformą rolną osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107) bez odszkodowania, nie pozostaje w toku. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że A.L. opuścił przedmiotowe gospodarstwo rolne nie pozostawiając na nim żadnych osób mających uprawnienia do reprezentowania. Zgodnie z pouczeniem od powyższej decyzji przysługiwało stronie odwołanie do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w terminie 14 dni licząc od dnia następnego po doręczeniu, względnie po ogłoszeniu na ogólnym zebraniu mieszkańców wsi [...] lub też po wywieszeniu na tablicy ogłoszeń w okresie dni 14 (k. 45 akt administracyjnych). Orzeczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w okresie od 14 – 30.09.1958 r. Z akt sprawy wynika, iż decyzja została doręczona A.L. osobiście w dniu [...] września 1958 r., aczkolwiek odmówił jej odbioru (k. 46 akt administracyjnych). Z treści pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1958 r. nr [...] dot. zaskarżenia decyzji tut. Prezydium, kierowanego do Prezydium PRN wynika, iż A.L. zaskarżył do Ministerstwa Rolnictwa w Warszawie decyzję w przedmiocie odebrania posiadanej nieruchomości i bezprawnego przekazania jej do P.G.R – [...] (k.49 akt administracyjnych). Brak w aktach sprawy zarówno treści ewentualnej decyzji Prezydium WRN z daty poprzedzającej 20 października 1958 r., jak również jakichkolwiek dokumentów umożliwiających ustalenie ewentualnego rozstrzygnięcia w tej sprawie przez Ministra Rolnictwa. Kolejne zgromadzone w aktach sprawy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1958 r. nr [...], zgodnie z jego treścią zostało wydane po rozpatrzeniu odwołania A.L. od orzeczenia Prezydium PRN z dnia [...] września 1958 r. w sprawie przejęcia posiadanej nieruchomości na własność Państwa. Orzeczeniem tym organ odwoławczy postanowił w pkt 1 umorzyć dotychczasowe postępowania administracyjne w przedmiotowej sprawie, w pkt 2 natomiast zwrócił akta formalno-prawne przedmiotowej nieruchomości rolnej położonej we wsi [...] Prezydium PRN celem załatwienia niezbędnych formalności związanych z przejęciem ww. nieruchomości na własność Państwa. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż nieruchomość rolna położona we wsi [...] a nadana aktem nadania Nr [...] z dnia 27 maja 1947 r. A.L. przeszła na własność Państwa z mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (art. 9 ust. 1 Dz.U. Nr 17 poz. 71). Na decyzji zawarto dopisek "do wiadomości Ministerstwo Rolnictwa Departament Urządzeń Rolnych do spr. nr [...] z dnia [...].IX.1958 r." (k.51). Obecnie, mając na uwadze powyższe wątpliwości, a także brak jednoznacznego uchylenia w decyzji Prezydium WRN z [...] grudnia 1958 r. orzeczenia Prezydium PRN z dnia [...] września 1958 r. i brak uzasadnienia tego rozstrzygnięcia utrudnione jest jednoznaczne określenie rzeczywistej treści orzeczenia z dnia [...] grudnia 1958 r. co do bytu prawnego decyzji z dnia [...] września 1958 r. W ocenie Sądu w tym celu należałoby dokonać próby uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie poprzez podjęcie próby poszukiwania materiałów źródłowych (ewentualnych orzeczeń) Ministerstwa Rolnictwa oraz ewentualnej wcześniejszej decyzji Prezydium WRN wydanej przed [...] października 1958 r. Nie można jednak wykluczyć także i tego, że A.L. od decyzji Prezydium PRN "odwołał się" nie do Prezydium WRN, lecz do Ministerstwa Rolnictwa, które zwróciło się o wyjaśnienia w tej sprawie. Nie można w niniejszym postępowaniu oceniać zgodności z prawem powyższej decyzji Prezydium WRN wydanej w trybie odwoławczym. Pozostaje ona w obrocie prawnym. Wzruszenie jej zatem możliwe jest jedynie w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych art. 16 § 1 K.p.a.). O ile zostanie ustalone, iż jedynym orzeczeniem władzy państwowej, które zostało wydane na skutek odwołania A.L. od decyzji Prezydium PRN z [...] września 1958 r. jest znajdujące się w aktach orzeczenie Prezydium WRN z dnia [...] grudnia 1958 r. wykładnię jego treści obecnie należy dokonywać w oparciu o obowiązujące w dacie jego wydania przepisy prawa materialnego oraz procedury administracyjnej (tj. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym Dz.U. Nr 36, poz. 341 z późn.zm.). Art. 71 ww. rozporządzenia stanowił, że jeżeli nie ma podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania, władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta. Po myśli art. 72 ust. 1 rozporządzenia w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia, zarządzenia) tak często jak tego zajdzie potrzeba. Zgodnie z ust. 2 art. 72 decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do jej istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestie, wynikające w toku postępowania. Nadto decyzja główna powinna załatwiać sprawę będącą przedmiotem rozpatrzenia oraz wszystkie istotne wnioski osób interesowanych w możliwie najbardziej zwięzłym i wyraźnym ujęciu, powołując się na podstawę prawną (art. 78 ust.1) Zgodnie z art. 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, jeżeli odwołania nie należy odrzucić jako spóźnionego lub niedopuszczalnego władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Mając zatem na uwadze treść i podstawę prawną orzeczenia Prezydium PRN z [...] września 1958 r. nr [...] oraz treść wydanej na skutek odwołania decyzji Prezydium WRN z dnia [...] grudnia 1958 r. nr [...] w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy oraz przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym twierdzić można, iż Prezydium WRN w pkt 1 powyższej decyzji ostatecznej orzekło, iż brak jest podstaw do wydania orzeczenia o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego w trybie przepisu art.15 pkt 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uregulowaniu i uwłaszczeniu innych spraw związanych z reformą rolną osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107) i dlatego postępowanie w tej sprawie umorzyło. Decyzja w tym zakresie oznaczała jednocześnie wyeliminowanie z obrotu prawnego nieostatecznego orzeczenia Prezydium PRN z [...] września 1958r. (o jego wykonaniu rozstrzygał przepis art. 87 ww. rozporządzenia). Należy mieć także na uwadze, iż z akt sprawy wynika, iż Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] października 1958 r. wystąpiło do Sądu Powiatowego z wnioskiem o uwzględnienie w księdze wieczystej nr [...] zmian polegających na przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego we wsi [...] o ogólnej powierzchni 9,10 ha składającego się z działek o nr [...] na rzecz Skarbu Państwa prawomocnym orzeczeniem Prezydium PRN z dnia [...] września 1958 r. (k.48 akt adm.) Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1958 r. Dz. Kw Nr [...] Sąd Powiatowy postanowił powyższy wniosek złożyć do istniejącego dla tej nieruchomości zbioru dokumentów [...] (k. 52). Ta jednak okoliczność pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie administracyjnej. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji Prezydium WRN z dnia [...] grudnia 1958 r. w ocenie Sądu, nieuzasadnione są twierdzenia strony skarżącej, iż równoznaczne jest ono z wszczęciem postępowania administracyjnego i oznacza nałożenie na organ niższej instancji obowiązku orzeczenia we wskazany sposób. W pkt 2 decyzji organ odwoławczy jedynie wyjaśnił, iż zwraca akta sprawy organowi niższej instancji właściwemu do podjęcia "niezbędnych formalności" związanych z przejęciem nieruchomości na własność Państwa. Jednocześnie wskazał, że w jego ocenie przedmiotowa nieruchomość położona we wsi [...] przeszła na własność Państwa z mocy art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17 poz. 71). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej jedynie właściwa władza mogła podjąć niezbędne czynności faktyczne i prawne, w tym ewentualnie wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania indywidualnego aktu administracyjnego. W sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa, w powyższym trybie, właściwym organem wówczas pozostawało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Zgodnie z powyższym nie pozostaje w obrocie prawnym żadna decyzja właściwej władzy państwowej stwierdzająca, iż A.L. opuścił gospodarstwo rolne co stanowiło podstawę jego przejęcia na rzecz Państwa, zgodnie z przepisami dekretu z 1955r. W sprawie, na obecnym jej etapie bezsporna pozostaje okoliczność, iż nie została wydana żadna późniejsza decyzja administracyjna w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności spornego gospodarstwa rolnego we wsi [...] w innym trybie, w szczególności na podstawie art. 9 (później art. 16) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza także zarzutu, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte i pozostaje w toku. Niezależnie nawet od powyższych wywodów, podkreślić należy, iż obecnie brak byłoby podstawy prawnej i faktycznej do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie tj. w sprawie przejęcia gospodarstwa w ramach postępowań i regulacji nacjonalizacyjnych. Na marginesie wskazać należy, iż orzecznictwie podnosi się, że przejęcie mienia na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...) następowało bez względu na to, czy państwo objęło nieruchomość we władanie w sposób prawem przewidziany, czy też obowiązujących procedur nie zachowano. Skutek nacjonalizacyjny nie następował tylko w przypadku gdy dotyczyło to sytuacji wymienionych w art. 9 ust. 2, przy czym przepis art. 9 ust. 2 jako wyjątkowy winien podlegać ścisłej interpretacji. Z tych powodów zważyć należy, że czynność procesowa B.L. polegająca na złożeniu w dniu [...] lipca 2007 r. oświadczenia o wstąpieniu w charakterze strony (jako następca prawny zmarłego A.L.) do postępowania wywłaszczeniowego w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego Prezydium PRN nr [...], czy też oznaczonego sygnaturą [...] była bezskuteczna, albowiem takie postępowanie nie pozostawało w tym dniu w toku. Z akt sprawy nie wynika, aby toczyło się kiedykolwiek postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do tego gospodarstwa rolnego. Postępowanie administracyjne w sprawie przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Państwa prowadzone przez Prezydium PRN pod sygn. akt [...] zostało umorzone ostateczną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1958 r. nr [...], zatem 50 lat przed złożeniem oświadczenia i żądania jego kontynuacji i zakończenia w trybie administracyjnym. Z kolei postępowanie zainicjowane zarządzeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej sygn. [...] toczyło się w przedmiocie wymiany gruntów, a nie wywłaszczenia. W tym zakresie organy orzekły odrębnymi decyzjami. Wynikające z przepisów prawa normy mogą mieć charakter materialny i proceduralny. Normy materialne określają treść uprawnień lub obowiązków czyli sposób zachowania się swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza sferą administracji publicznej. Normy te kształtują uprawnienia i obowiązki ich adresatów bezpośrednio albo też wymagają dla swojej konkretyzacji działania organu administracji publicznej. W tych obszarach zaś, gdzie funkcjonowanie prawa administracyjnego wymaga konkretyzacji normy materialnej w postaci aktu administracyjnego, a więc gdzie wymagane jest działanie organu administracji publicznej, funkcjonują normy procesowe. Normy te, sformułowane w K.p.a., określają proces wydania aktu administracyjnego, wprowadzając sformalizowane reguły obowiązujące w tym zakresie i dają zarazem adresatom tego aktu możliwość obrony. Przede wszystkim są one jednak skierowane do podmiotu stosującego prawo administracyjne (vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1406/08, Lex nr 595125). W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż nie było podstaw do orzeczenia w formie decyzji administracyjnej "o odmowie kontynuacji i zakończenia postępowania" wywłaszczeniowego w zakresie wskazanym we wniosku. Takie orzeczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej co do istoty, a stanowi jedynie zanegowanie twierdzeń strony inicjującej postępowanie o istnieniu konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Organ administracji publicznej winien dokonać analizy wniosku pod tym kątem, czy strona domaga się rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, czy w rzeczywistości zgłasza żądanie rozstrzygnięcia sprawy o charakterze cywilnoprawnym, która nie mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Bez tego ustalenia organ administracji nie może wszcząć postępowania i rozstrzygnąć sprawy w drodze decyzji. Decyzją organ może rozstrzygać jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 K.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W razie jednak gdy organ ustali brak właściwości lub brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, kończy postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania (niemerytoryczną). Podkreślić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulując w art. 104 § 2 rodzaje decyzji kończących postępowanie, nie wprowadzają zakończenia postępowania odmową rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 425/09, Lex nr 595375). Z kolei jak już wskazano w sytuacji gdy strona domaga się kontynuacji i zakończenia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji w sprawie, która w ocenie organu nie została wszczęta, nie toczył się lub została już zakończona ostateczną decyzją, brak jest podstaw do załatwienia tak sformułowanego żądania w formie decyzji administracyjnej. Jak już wskazano, w przypadku zgłoszenia takiego wniosku należy wyjaśnić wnioskodawcy sytuację faktyczną i prawną i udzielić ewentualnych pouczeń co do możliwości sprecyzowania żądania wniosku, czy też formy załatwienia żądania. Nie można wykluczyć, że wnioskodawca zmodyfikuje wniosek w taki sposób, iż spowoduje on wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego, w którym żądanie oparte o normy prawa materialnego, podlegać będzie załatwieniu w drodze stosownej decyzji administracyjnej (pozytywnej lub negatywnej) lub czynności faktycznej. W sprawie konieczna jest ocena na podstawie późniejszych dokumentów także gromadzonych w innych postępowaniach, w jakim trybie doszło do przejęcia własności gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa oraz czy nie doszło w istocie do wywłaszczenia chociażby części pierwotnego gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], lub przejęcia na podstawie aktów określonych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy także wezwać stronę reprezentowaną przez adwokata do sprecyzowania treści kierowanego obecnie do organu administracji publicznej żądania w związku z podnoszonym twierdzeniem, że doszło do wywłaszczenia nieruchomości, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pełnomocnik winien jednoznacznie wskazać zakres żądania oparty na właściwych obowiązujących normach prawa materialnego (a nie jedynie normach kompetencyjnych i proceduralnych) w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami np. czy domaga się zwrotu nieruchomości, przyznania nieruchomości zamiennej, ustalenia i wypłaty odszkodowania. Niezależnie od powyższych wad wskazać należy, że rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji w istocie sprzeczne jest z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniach decyzji organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Skoro organ i instancji w uzasadnieniu twierdzi, że nie toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe lecz doszło do przejęcia to dlaczego odmawia kontynuacji i zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, a dodatkowo oznacza je sygnaturą akt [...]. Z akt sprawy wynika wszakże, iż pod taką sygnaturą zostało wdrożone postępowanie w sprawie wymiany gruntów Zarządzeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 21 sierpnia 1950 r., na podstawie art. 1 i art. 11 ust. 2 (lub 3) dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów gromady [...] o pow. 851.99 ha, w związku z powstaniem szachownicy gruntów w związku z założeniem Spółdzielni Produkcyjnej i potrzebą racjonalnego prowadzenia gospodarstwa spółdzielczego. Nie zostały także wyjaśnione wszelkie okoliczności faktyczne i prawne konieczne dla ustalenia w jakim istotnie trybie nastąpiło przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika między innymi, iż w latach 90 organy administracji publicznej w licznej korespondencji ze skarżącym wskazywały, iż faktycznie gospodarstwo rolne A.L. nie zostało nigdy formalnie przejęte na rzecz Państwa a spadkobiercom służy roszczenie o jego wydanie w postępowaniu sądowym. Brak w aktach sprawy dowodów, które pozwoliłyby zweryfikować czy takie postępowania się toczyło, czy zostało prawomocnie zakończone i jaki jest jego wynik. Ponadto na karcie 63 akt administracyjnych znajduje się wniosek K.L. i B.L. z dnia [...] lipca 1992 r. ( jako następców prawnych A.L. pozostającego nadal właścicielem gospodarstwa rolnego. w [...] włączonego do Państwowego Gospodarstwa Rolnego) do Urzędu Rejonowego o wypłatę na ich rzecz równowartości przedmiotowej nieruchomości – zgodnie z wyceną biegłego lub zaspokojenie roszczeń przez przyznanie równoważnej nieruchomości położonej w miejscowości [...], względnie wydania przedmiotowej nieruchomości wraz zabudowaniami przy jednoczesnym uwzględnieniu odszkodowania, za okres, w którym nie pozostawał ich własnością. Brak w aktach administracyjnych dokumentów pozwalających na stwierdzenie w jakim trybie organ rozpoznał to żądanie, czy postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją ostateczną. Wnioskiem z [...] kwietnia 1993 r. K. i B.L., reprezentowani przez adwokata, zwrócili się ponadto do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy o zaspokojenie w trybie administracyjnym roszczeń przez wydanie nieruchomości rolnej położonej w [...] wraz z zabudowaniami lub przez przyznanie nieruchomości równoważnej położonej w miejscowości [...], ewentualnie przyznanie i wypłacenie odszkodowania w równowartości przedmiotowej nieruchomości. Przebieg postępowania i ewentualny sposób zakończenia postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem również nie jest ustalony w aktach sprawy. Brak również w aktach administracyjnych sprawy zaświadczeń, na które powołuje się strona mających poświadczyć nieprawdę co do stanu i trybu przejęcia nieruchomości na rzecz SP wydawanych przez starostwo, kiedy doszło do założenia nowej KW, jaka była treść jej wpisów, kto był i na jakiej podstawie ujawniony jako właściciel poszczególnych nieruchomości. Wskazać należy, iż zgłaszane obecnie żądania mogą mieć ścisły związek z powyżej wskazanymi postępowaniami. Nie można wykluczyć, iż w ich toku organy dokonały ustaleń okoliczności faktycznych i prawnych bądź rozstrzygnęły o okolicznościach istotnych dla ewentualnego rozstrzygnięcia o dalszych żądaniach B.L.. Ponadto należy wezwać skarżącego do wskazania, czy wobec faktu, iż już w latach 90 domagał się zwrotu gospodarstwa rolnego i wskazywał, że jako następca prawny posiada do niej tytuł, dochodził swych praw w postępowaniu sądowym np. w trybie postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym lub w drodze powództwa o ustalenie. W dalszym postępowaniu rozstrzygnięcia wymaga, czy strona w istocie żąda obecnie od organu jedynie "dostosowania" treści orzeczenia i zastosowania wskazanej podstawy prawnej nie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej, lecz dla celów ewentualnych swych dalszych roszczeń związanych z przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własności gospodarstwa rolnego A.L.. Niezależnie od oceny działalności organów państwowych w niniejszej sprawie, niezasadne jest kierowane obecnie żądanie kontynuacji i zakończenia postępowania, w rozumieniu, jakie prezentuje strona w niniejszej sprawie. Obecnie prowadzone postępowanie nie może służyć jedynie umożliwieniu stronie kwestionowania zaszłości sprzed 60 lat, które strona subiektywnie ocenia jako "wywłaszczenie", utożsamione przez nią z pozbawieniem przez organy państwa prawa własności, niezależnie od formy i celu . Kwestionować w trybie administracyjnym można tylko te indywidualne akty administracyjne które pozostają w obrocie. Z akt sprawy, czemu skarżący nie zaprzecza wynika, że takim aktem jest orzeczenie Prezydium WRN z dnia [...] grudnia 1958 r., ponieważ decyzja Prezydium PRN z dnia [...] września 1958 r. nr [...] została w sposób dorozumiany uchylona a postępowanie w tej sprawie umorzone. Decyzja ta nie mogła zatem wywołać skutków prawnych w sferze odjęcia A.L. prawa własności gospodarstwa rolnego. Nie została również wydana inna decyzja o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własności spornego gospodarstwa rolnego. Stwierdzić zatem przyjdzie, iż nie doszło do odjęcia A.L. prawa własności do gospodarstwa rolnego na podstawie ostatecznego indywidualnego aktu administracyjnego właściwej władzy. Z akt sprawy nie wynika jednakże ostatecznie na jakiej podstawie nieruchomości stała się przedmiotem dalszego obrotu pomimo tego, że już w 1992 r. następcy prawni A.L. wystąpili z żądaniem jej zwrotu do AWRSP (obecnie ANR) oraz Urzędu Rejonowego. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej winien uwzględnić powyższe wskazania. W pierwszej kolejności organ winien wezwać B.L. do sprecyzowania wniosku i jego żądań, a następnie w zależności od treści żądania wszcząć ewentualnie postępowanie w sprawie administracyjnej ustalając wcześniej czy tożsame żądanie nie było przedmiotem innego postępowania lub ostatecznego orzeczenia organu administracji lub sądu. Z tych powodów, w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art., 77 § 1 , art. 104, art. 138 K.p.a.) oraz prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzje Starosty z dnia [...] czerwca 2011 r. Stwierdzone naruszenia prawa, w ocenie Sądu, miały wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 199 i art. 200 w związku z art. 210 P.p.s.a., wobec braku wniosku strony skarżącej, nie orzeczono w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego.