IV SA/Wa 1078/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej MRiRW), znak: [...] z [...] marca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z. art. 127 § 3 oraz art. 61 a k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. Z. z dnia [...] stycznia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2012 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z [...] kwietnia 1980 r nr [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi Z. o pow. [...] ha stanowiącego własność J. Z., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organu. A. Z. (dalej skarżący) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z [...] kwietnia 1890 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami o pow. [...] ha, położonego na terenie wsi Z., gmina B. stanowiącego własność jego ojca J. Z. (nr. decyzji [...], dalej decyzja o przejęciu). Podstawą do przejęcia były przepisy art. 2 ust. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (D.U. z 1957 r., Nr. 39, poz. 174 i z 1961 r., Nr. 32, poz. 161). We wniosku skarżący wskazał jedynie na naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o przejęciu. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. wobec nie wykazania przez skarżącego następstwa prawnego po J. Z. Decyzją z [...] maja 2008 r. MRiRW uchylił własną decyzję o umorzeniu postępowania i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu. Organ uznał, że w toku postępowania odwoławczego skarżący wykazał następstwo prawne po J. Z. wobec czego ustała przyczyna umorzenia postępowania. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ ustalił, że J. Z. opuścił gospodarstwo rolne, co potwierdził w odwołaniu od decyzji Naczelnika Gminy w B., stwierdzając, że gospodarstwo rolne było w użytkowaniu Państwowego Gospodarstwa Rolnego od 1974 r. Zdaniem organu okoliczność ta stanowiła przesłankę do uznania, że gospodarstwo zostało opuszczone w rozumieniu § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (D.U. 1961.39.198), gdyż ani właściciel ani jego rodzina w nim nie mieszkali a ziemia leżała odłogiem - co ostatecznie skutkowało przejęciem tego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w myśl powołanych wcześniej przepisów. Skarga do WSA, została odrzucona z powodu jej nie opłacenia. Wnioskiem z [...] października 2011 r. skarżący ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji na mocy których odjęto J. Z. prawo własności oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. nr [...] z [...] listopada 1974 r. na mocy której J. Z. otrzymał w ramach postępowania scaleniowego inne działki nr [...] i [...] położone w tej samej miejscowości. W uzasadnieniu wniosku wskazał na naruszenie prawa materialnego przy wydawaniu decyzji poprzez przyjęcie przez organ, że właścicielem gospodarstwa rolnego był tylko J. Z., podczas gdy mocą postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] marca 2011 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że nieruchomość stanowi współwłasność małżonków J. i Z. Z. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (D.U. 1971. 27.250). Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności obu decyzji, uznając, że zachodzą przesłanki materiałnoprawne uniemożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu było już prowadzone w 2008 r i zakończyło się wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] maja 2008 r. Orzeczenie to nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i w związku z tym nie jest możliwe skuteczne wszczęcie nowego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu. Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy w wyniku czego postanowieniem z [...] marca 2011 r. MRiRW utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając argumenty organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł skarżący zarzucając postanowieniu: -naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia bez uprzedniego zawiadomienia strony o zebranym materiale dowodowym czym uniemożliwił zapoznanie się z nim; -naruszenie art. 61 a k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie; -naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 3 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie; -prowadzenie postępowania w warunkach przewlekłości. Wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu postanowień oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając trafność a tym samym zgodność z prawem postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postanowienie nie narusza prawa. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, jak trafnie wskazał organ II instancji, poprzedzone jest zawsze badaniem przez organ czy nie zachodzą przeszkody materialnoprawne uniemożliwiające wszczęcie tego rodzaju postępowania. Przeszkody te to na przykład brak legitymacji czynnej w złożeniu wniosku czy niemożność prowadzenia takiego samego postępowania w sytuacji gdy wcześniej wydana została ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca identyczny wniosek. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 61a k.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie organ uznał, że toczyło się wcześniej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] kwietnia 1980 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody B. z [...] maja 1980 r. Zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2008 r. Decyzja ma powagę rzeczy osądzonej i dopóki istnieje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Przepis art. 61 a k.p.a., na który powołał się organ, stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania gdy sprawa dotyczy już sprawy wcześniej rozstrzygniętej. W przypadku bowiem gdyby organ ponownie prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie której przejęte zostało gospodarstwo rolne i gdyby wydał kolejną decyzję merytoryczną decyzja ta byłyby nieważna - o czym wprost stanowi art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a. Prowadzenie zatem takiego postępowania w świetle tego przepisu jest niedopuszczalne. Wskazać w tym miejscu należy, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61 a § 1 k.p.a organ nie bada merytorycznie wniosku a tam samym nie gromadzi dowodów na podstawie których ustala się stan faktyczny ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por wyrok WSA w Krakowie z 21 marca 2012 r II SA/Kr.1814/11, Lex nr 1138565, wyrok WSA w Gdańsku z 19.01.2012 r III SA/Gd 464/11, Lex. Nr 1109900). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaprezentowane w tych wyrokach tezy w pełni podziela. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi podzielić należy pogląd skarżącego z którego wynika, że co do zasady, organ administracji powinien zapewnić stronie czynny udział w sprawie, w tym zapewnić jej możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Formułowanie jednak zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. może wywrzeć skutek tylko w takiej sytuacji w której strona wykaże, że to zaniechanie organu uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności w sprawie (por. wyrok NSA z 26.05.2011 l OSK 842/11, Lex nr. 1081058). Skarżący nie wykazał w tym postępowaniu jakiego rodzaju czynności zostały mu uniemożliwione zaniechaniem organu a co za tym idzie nie wykazał skutecznie naruszenia art. 10 k.p.a. Kolejny zarzut skarżącego dotyczył naruszenia art. 61 a k.p.a. Skarżący wywodził, że organ powinien wydać decyzję merytoryczną a nie postanowienie, gdyż art. 61 a k.p.a. jest przepisem zastrzeżonym dla postępowania zwykłego a nie trybów szczególnych. Analizując wniosek skarżącego z [...] października 2011 r. który był przyczyną wydania zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że został on sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika a jako podstawę prawną wskazywał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pełnomocnik nie wnosił o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] maja 2008 r. ale tylko o dołączenie tych akt. Organ nie mógł zatem potraktować tego wniosku jako wniosku o wznowienie postępowania, gdyż to strona składając konkretny wniosek domaga się od organu przeprowadzenia określonego postępowania. Organ sam nie ma więc uprawnień do modyfikowania wniosku, tym bardziej w sytuacji w której strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który ma wiedzę prawniczą pozwalającą na prawidłowe sformułowanie wniosku. Domaganie się w skardze od organu aby ten potraktował sprawę jako wniosek o wznowienie nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Czym innym jest bowiem postępowanie zwyczajne wywołane wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia a czym innym postępowanie nadzwyczajne wywołane wnioskiem o wznowienie. Obowiązek pouczania stron o czynnościach procesowych bo tak wydaje się argumentować skarżący - nie polegają jednak na informowaniu strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika o treści przepisów prawa, które mogą być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie w której pełnomocnik reprezentuje stronę, (por. wyrok NSA z 16.05.2012 r. I OSK 699/11 w Lex nr. 1218896). W ramach obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a organ administracji nie może także informować stron o każdym możliwym do zastosowania rozwiązaniu prawnym. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 20 .10.2011 r. II OSK 1450/10 (Lex. Nr 1151881) "przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organ administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być równie utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących i publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów". W powiązaniu zatem ze związaniem organu charakterem i zakresem żądania wszystkie te wyżej wskazane okoliczności uzasadniają tezę, że to skarżący a nie organ określił żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia przejmującego i organ prawidłowo żądanie to zinterpretował a następnie ocenił pod kątem obowiązujących przepisów prawnych. Zarzut prowadzenia postępowania w warunkach przewlekłości pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia dla oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia. Organy administracji publicznej mają obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. W przypadku gdy tego nie czynią powinny o tym powiadomić stronę, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. Stronie niezadowolonej przysługuje zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie. Wszystkie te uprawnienia i obowiązki uregulowane są w przepisach rozdziału 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ rozstrzygający w trybie art. 37 k.p.a. może stwierdzić, że nie załatwienie sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Jest to jednak zupełnie inne postępowanie niż postępowanie wywołane wnioskiem o stwierdzenia nieważności orzeczenia przejmującego, o jakim mowa w niniejszej sprawie i nie wywiera na niego wpływu. Przesłanki nieważności postępowania wymienione są w art. 156 k.p.a. i jest to katalog zamknięty, który nie przewiduje tego rodzaju przesłanki wznowieniowej. Nie skuteczny jest także zarzut naruszenia art. 157 § 3 k.p.a. Przepis ten nakładał na organ obowiązek wydania decyzji (a nie postanowienia) w przypadku odmowy wszczęcia postępowania. Przepis ten został jednak uchylony przez art. 1 pkt. 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2011 r., Nr., poz.18), zmieniając ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji 9 stycznia 2012 r. nie obowiązywał a więc brak było podstaw do jego zastosowania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U.z2012,poz.270) skargę oddalił.