II SA/Ke 652/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2012r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku świadczeń rzeczowych w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz G.G. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda decyzją z 29 sierpnia 2012r. znak: [...] działając na podstawie art. 210 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania G. G. od decyzji Prezydenta Miasta K. z 4 lipca 2012r. Nr [...] w sprawie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 24.05.2012r. Nr [...] Wojskowy Komendant Uzupełnień w K. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o przeznaczenie samochodu osobowego Volkswagen Toran stanowiącego własność G. G., w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie doraźnych potrzeb planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Po złożeniu przez G. G. wyjaśnień organ I instancji decyzją z dnia 7 lipca Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 2.08.2012r. o sprostowaniu błędu drukarskiego) nałożył na G. G. obowiązek realizacji świadczeń rzeczowych na rzecz obrony, polegających na dostarczeniu (udostępnieniu środka transportowego – samochodu marki Volkswagen Touran w razie ogłoszenia mobilizacji i czasie wojny przez okres – do chwili ustania potrzeby użytkowania, na rzecz Wojskowej Komendy Uzupełnień, ul. W. W odwołaniu od powyższej decyzji G. G. wniósł o jej unieważnienie podnosząc, że w/w pojazd jest przeznaczony do korzystania w celu realizacji zadań poza miejscem zamieszkania w związku z ochroną obiektów gospodarki narodowej kat. I. Wojewoda rozpatrując odwołanie nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. W toku postępowania ustalił, że przedmiotowy pojazd został przeznaczony do przewozu osób w ramach akcji kurierskiej Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. Organ II instancji stwierdził, że G. G. nie przedstawił dokumentów wynikających z ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz.U. Nr 181, poz. 1872 ze zm.) na okoliczność wykorzystania pojazdu w celach realizacji zadań poza miejscem zamieszkania w związku z ochroną obiektów gospodarki narodowej kat. I. Zdaniem organu, oświadczenie szefa WSzW w K., na które powołuje się strona, potwierdza jedynie zgodę na wykorzystywanie samochodu marki Volkswagen Touran o nr rejestracyjnym [...] do celów służbowych i zawarcie na tą okoliczność umowy, co nie jest równoznaczne z nałożeniem i wykonywaniem zadań na rzecz obrony państwa. Podniesiono, że tego rodzaju umowa zawierana jest na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebedących własnością pracodawcy (Dz.U. Nr 27, poz. 271 ze zm.), tytułem zwrotu kosztów używania przez pracownika w celach służbowych do jazd lokalnych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że opisany wyżej pojazd nie spełnia warunków wymienionych w art. 208 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiących podstawę do wyłączenia przedmiotu ze świadczeń rzeczowych. W rezultacie Organ uznał, że podjęta decyzja wynika z potrzeb mobilizacyjnego rozwinięcia sił zbrojnych i sprawnego powołania żołnierzy rezerwy, poprzez przeprowadzenie akcji kurierskiej i zapewnienie kurierom pełnego zabezpieczenia technicznego w środki transportowe, które w pełni uzasadniają nałożenie świadczeń na samochód będący własnością G. G. Nadto zostały spełnione wszelkie warunki określone w art. 208 ust. 1, 2, 4, art. 210 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz w § 3 pkt 2, § 6 pkt 1. § 10 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju. Skargę na powyższą decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, złożył G. G. Zdaniem skarżącego, podjęte rozstrzygnięcie jest odwetem za podejmowane przez niego czynności w ramach prowadzonego przez Wojewódzki Sztab Wojskowy w K. nadzoru służbowego nad podlegającym mu Wojskowym Komendantem Uzupełnień w K. i jego jednostką. Autor skargi przedstawił zakres swoich zadań realizowanych na wypadek powszechnej mobilizacji stwierdzając, że pozostają one w sprzeczności z nowym obowiązkiem dotyczącym świadczeń rzeczowych. W uzasadnieniu podniesiono również, że pojazd stanowiący przedmiot nałożonego obowiązku nie ma żadnych szczególnych cech przydatnych ze względu na potrzeby obronne. W piśmie procesowym uzupełniającym skargę pełnomocnik skarżącego zarzucił rozstrzygnięciu nieważność w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że organy administracji orzekły niezgodnie z wnioskiem Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. Zdaniem skarżącego wniosek dotyczył nałożenia na G. G. świadczenia rzeczowego na uzupełnienie doraźnych potrzeb planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny (art. 208 ust. 1 i 210 ust. 1 ustawy), natomiast nałożono świadczenie rzeczowe wykonywane w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny (art. 216 i nast. Ustawy). Podniesiono, że organ poprzez nałożenie na skarżącego – czynnie zawodowo żołnierza – świadczenia rzeczowego, które pełni w istocie funkcję świadczenia osobistego, naruszył art. 206a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy. Ponadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu autor skargi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10, jak również art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez niezgromadzenie w toku postępowania wystarczających i niezbędnych dowodów do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na akceptację. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyżej wskazanym zakresie stwierdzić należy, że w wyniku jej wydania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wzór wniosku o przeznaczenie nieruchomości lub rzeczy ruchomych w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie etatowych/doraźnych potrzeb, planowanych do wykonania w czasie pokoju/w razie ogłoszenia mobilizacji w czasie wojny oraz wzór decyzji w sprawie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony określa odpowiednio załącznik nr 1 i nr 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz.U. Nr 181, poz. 1872 ze zm.) We wniosku z dnia 29 maja 2012r. Wojskowy Komendant Uzupełnień w K. powołał w podstawie prawnej art. 208 ust. 1 i art. 210 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej (Dz.U. z 2012r. poz. 461), zwanej dalej jako ustawa, które to przepisy regulują wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń rzeczowych w czasie pokoju, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Taką samą podstawę prawną wskazano również w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 4 lipca 2012r., określając, że została wydana "w sprawie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony", "w ramach świadczeń rzeczowych wykonywanych w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny". Bezspornie treść wniosku jak i wydana w oparciu o ten wniosek decyzja spełniają wymogi formalne określone zgodnie z przepisami ustawy i wydanego na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004r., jak również uzasadnienia organów I i II instancji odnoszą się do obowiązku świadczenia w związku z art. 208 ustawy. Z tych względów zarzuty skarżącego kwestionujące wydanie decyzji niezgodnie z wnioskiem Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. nie zasługują na akceptację. Z przedstawionej przez Wojewodę argumentacji nie można natomiast w sposób jednoznaczny stwierdzić jakie motywy legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy, na urzędy i instytucje państwowe oraz przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, a także osoby fizyczne może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych, polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele przygotowania obrony Państwa. W ust. 4 art. 208 ustawy wymieniono enumeratywnie przedmioty, które nie mogą stanowić przedmiotu świadczeń rzeczowych. Stosownie do treści art. 210 ust. 1 ustawy decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, wydaje wójt lub burmistrz (prezydent miasta) na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 202 ust. 1. Użyte w art. 208 ust. 1 ustawy sformułowanie: "może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych" oznacza, że nałożenie obowiązku na podmioty wymienione w tym przepisie pozostawiono uznaniu organu administracji, przy czym organ działa na wniosek: wojskowego komendanta uzupełnień, kierownika jednostki organizacyjnej stanowiącej bazę formowania specjalnie tworzonej jednostki zmilitaryzowanej, kierownika jednostki organizacyjnej wykonującej zadania na potrzeby obrony państwa, o której mowa w art. 208 ust. 2, albo właściwego organu obrony cywilnej. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie decyzja wydana w oparciu o przepis zawierający element uznania jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie ale nie ma nakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej pod względem ich zgodności z prawem, albowiem wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy prawidłowo uzasadniono – w zgodzie z art. 7 kpa – wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy ustawy nie zawierają kryteriów jakimi powinny kierować się organy przy wyborze osoby i przedmiotu świadczeń w zakresie określonym w art. 208 ust. 1 ustawy. Z wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz.U. Nr 181, poz. 1872) wynika, że przy wydawaniu decyzji wójt, burmistrz (prezydent miasta) powinien mieć na względzie, w miarę możliwości, równomierne obciążenie obowiązkiem świadczeń wszystkich posiadaczy zamieszkujących lub mających siedzibę na obszarze gminy (§ 11 ust. 2). Stosownie do treści ust. 4 § 11, wnioski wojskowych komendantów uzupełnień o przeznaczenie nieruchomości lub rzeczy ruchomych na cele świadczeń wykonywanych na rzecz Sił Zbrojnych realizuje się w pierwszej kolejności, zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym, z uwzględnieniem propozycji zawartych w tych wnioskach. Powyższe unormowanie wskazuje, że reguły jakimi Ustawodawca nakazał kierować się przy nakładaniu obowiązku świadczeń rzeczowych mają ogólny charakter. Z uwagi na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz brak szczegółowych wskazań jakimi powinny kierować się organy przy określaniu obowiązku świadczeń rzeczowych, niezwykle istotnego znaczenia nabiera uzasadnienie rozstrzygnięcia. Zawarta bowiem w art. 210 ust. 1 ustawy kompetencja organu do wydania takiej decyzji nie daje prawa do nałożenia obowiązku w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby taka decyzja, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim doszło do określenia świadczeń rzeczowych w trybie art. 208 ust. 1 ustawy. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, tak aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana w sytuacji, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, a w szczególności tych, które stanowią element rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazanych wymogów nie spełnia. Samo stwierdzenie, że nałożenie na skarżącego obowiązków wynika z potrzeb mobilizacyjnego rozwinięcia sił zbrojnych i sprawnego powołania żołnierzy rezerwy poprzez przeprowadzenie akcji kurierskiej i zapewnienie kurierom pełnego zabezpieczenia technicznego w środki transportowe – jest niewystarczające. Potrzeby związane z obronnością kraju, zdaniem sądu, nie budzą wątpliwości. Istotne natomiast i niezbędne jest wskazanie powodów, dla których nakłada się obowiązek na konkretny podmiot bądź przedmiot. Wobec konsekwentnych wyjaśnień skarżącego dotyczących pozostawania realizowanych przez niego zadań na wypadek powszechnej mobilizacji w sprzeczności z nowym obowiązkiem dotyczącym świadczeń rzeczowych celowe jest także odniesienie się do tych kwestii. Takiej zaś argumentacji w zakresie wskazanym wyżej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie zawiera. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają natomiast wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, rozszerzające argumentację w kwestii nałożonego obowiązku świadczeń rzeczowych. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, odpowiedź na skargę nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2010r. II GSK 586/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.09.2007r., VI SA/Wa 705/07, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Powszechnie przyjmuje się, że celem odpowiedzi na skargę jest odniesienie się organu do zarzutów skargi, nie zaś naprawianie popełnionych przez organ wadliwości w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględniając podniesione wyżej uwagi, dokona powtórnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie możliwości wydania w okolicznościach konkretnej sprawy decyzji w trybie art. 208 ust. 1 w zw. z art. 210 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej, o przeznaczeniu rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych wobec skarżącego jako posiadacza rzeczy. W sytuacji stwierdzenia braków w tym materiale lub wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ rozważy możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Następnie w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy podejmie rozstrzygnięcie, którego treści obecnie Sąd nie przesądza, zaś swoje stanowisko uzasadni stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.