II SA/Gl 683/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "A" na działce nr 1 obręb [...] przy ul. [...] w S.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł m. in. R. L., współwłaściciel działki nr 2. Kolegium wezwało odwołującego się do wykazania jego interesu prawnego (poprzez wskazanie przepisów prawa, tj. o podanie tytułu ustawy ze wskazaniem jej konkretnego przepisu), którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. W odpowiedzi na to wezwanie odwołujący się pismem z dnia [...] r. poinformował, iż za podstawę swojego wystąpienia wskazuje art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. w związku z art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy: Prawo ochrony środowiska w powiązaniu z art. 64 ust. 1, 2 oraz 3 w związku z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP w odniesieniu do § 1 pkt 1a oraz § 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymywania tych poziomów. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego stwierdzając, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego interes prawny posiadają osoby będące właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości na której planowana inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Stanowisko takie wyraził m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 726/06, stwierdzając, że z zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane przez R. L. przepisy dotyczą ochrony prawa własności w związku z przekroczeniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Za stronę przedmiotowego postępowania należy uznać osobę, której nieruchomość znajdzie się w obszarze oddziaływania inwestycji. Innymi słowy, strona będzie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości w stosunku do której przekroczone będą (po zrealizowaniu inwestycji) dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. Pozostałe osoby zainteresowane rozstrzygnięciem w sprawie nie będą jednak posiadały interesu prawnego, bowiem wpływ inwestycji na należące do nich nieruchomości nie będzie przekraczał dopuszczalnych norm. Kolegium stwierdziło, że nieruchomość położona w S. przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze, w którym po zrealizowaniu inwestycji przekroczone będą dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. W przedstawionym stanie prawnym i faktycznym, w ocenie Kolegium, występują okoliczności przewidziane w art. 105 k.p.c. uzasadniające uznanie prowadzonego postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania organu drugiej instancji. Ponadto, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku odwołania W. T., J. W., W. G. i R. G. orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W skardze do sądu administracyjnego R. L. domagał się uchylenia decyzji Kolegium o umorzeniu postępowania odwoławczego i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 – 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP – poprzez niewyjaśnienie sposobu ustalenia przez organ obszaru oddziaływania inwestycji oraz niewskazanie przepisu odrębnego, będącego podstawą do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji i niewskazania, czy uwzględniono moce maksymalne anten według danych katalogowych, 2) art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska – poprzez pominięcie zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku. Dla poparcia stanowiska skarżący odwołał się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonych w wyrokach z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1695/10 i z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10. Skarżący zaakcentował, że brak należytego uzasadnienia decyzji uniemożliwia polemikę ze stanowiskiem organu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że ustalenia co do obszaru, na którym po zrealizowaniu inwestycji przekroczone zostaną dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych ustalono w oparciu o dołączone do wniosku opinie w przedmiocie wpływu planowanej inwestycji na środowisko. W toku rozprawy sądowej uczestniczka postępowania J. W. poparła skargę wyjaśniając, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji nie podjął jeszcze rozstrzygnięcia. Nadto, do udziału w postępowaniu dopuszczono Stowarzyszenie "B", którego prezes przychylił się do skargi i odwołał się do stanowiska Ministra Środowiska zaprezentowanego w piśmie z [...] r. w sprawie ustalenia obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Aczkolwiek prawidłowo Kolegium uznało, że w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego definicję strony zawiera przywołany wyżej przepis art. 28 k.p.a., a to z uwagi na brak odmiennej regulacji, wynikającej z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jednak odmawiając skarżącemu przymiotu strony, Kolegium nie poczyniło należytych ustaleń faktycznych w zakresie obszaru oddziaływania spornej inwestycji i nie wskazało przepisów odrębnych, z których wynika sposób ustalania tego obszaru. Wskazać przyjdzie, że w istocie akta sprawy organu pierwszej instancji sprowadzały się do materiału przedstawionego przez inwestora. Do wniosku dołączono kwalifikację przedsięwzięcia w zakresie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, z której wynikało, że w stosunku do działki nr 2, której skarżący jest współwłaścicielem, po zrealizowaniu inwestycji nie zostaną przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. Z kolei skarżący zarówno w odwołaniu od decyzji, jak i w skardze do sądu administracyjnego przywołał regulację prawną w tym zakresie. Problem jednak tkwi w sposobie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji. Wniosek Kolegium jako oparty wyłącznie na danych, dołączonych przez inwestora i to bez ich analizy, musi być zatem uznany za przedwczesny wobec naruszenia reguł procedury administracyjnej, zawartych w art. 7 – 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Co więcej, godzi się podnieść, że stanowisko Kolegium zawarte w motywach zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności ze wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w motywach decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Uwzględniając odwołania właścicieli nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką, objętą spornym zamierzeniem, organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, wyrażając pogląd, że z tego punktu widzenia jest istotny nie tylko fakt graniczenia danej nieruchomości z terenu inwestycji, lecz także wskazanie obszaru oddziaływania inwestycji (przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych). Kolegium dopatrzyło się też braków materiału dowodowego w zakresie weryfikacji przedłożonej przez inwestora opinii. Oznacza to, że wydając decyzję kasacyjną Kolegium uznało, że kwestia obszaru oddziaływania spornej inwestycji nie została należycie zbadana. Tymczasem zaskarżoną decyzją organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze w wyniku odwołania skarżącego, którego nieruchomości nie graniczy z działką inwestora, stwierdzając że nie znajduje się w obszarze, w którym po zrealizowaniu inwestycji przekroczone będą dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. Sprzeczne motywy obydwu decyzji mogą zaś mieć istotny wpływ nie tylko na wynik niniejszej sprawy, lecz także na dalszy bieg postępowania i zagwarantowanie udziału w nim wszystkim osobom, będącym stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego, w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą prawną uwzględnienia skargi R. L., nie mógł być fakt, że w dacie orzekania przez sąd decyzja organu pierwszej instancji została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Sądowa kontrola decyzji sprawowana jest bowiem na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu. Postępowanie sądowe nie stało się też bezprzedmiotowe z tej przyczyny. Jednak okoliczność ta winna być uwzględniona przez Kolegium przy ponownym rozpoznaniu odwołania. Z tych względów zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec nienależytego wyjaśnienia sprawy w zakresie obszaru oddziaływania spornej inwestycji nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego, Kolegium winno zatem uwzględnić fakt, że decyzja organu pierwszej instancji będąca przedmiotem odwołania, została już wyeliminowana z obrotu prawnego, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy postępowanie odwoławcze podlegać będzie umorzeniu zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., lecz z innej przyczyny, niż wskazanej w motywach zaskarżonej decyzji. Ocena statusu strony należeć zaś będzie do organu pierwszej instancji, zgodnie z motywami decyzji organu odwoławczego nr [...]. mw