VII SA/Wa 1714/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi H. M.– C. i M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania H. M.-C. i M. C. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 22.10.2009 r. ([...]) nakładającego na A. S. 5000 zł opłaty legalizacyjnej za samowolną budowę ogrodu zimowego o wymiarach 3,60 m x 3,30m x 1,90 m - 2,30 m, dobudowanego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał na wstępie, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena, czy decyzja/postanowienie dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, a której wystąpienie powoduje konieczność usunięcia takiego aktu z obrotu prawnego. Podkreślił, że w tym trybie organ nie rozstrzyga istoty sprawy prowadzonej w trybie zwykłym i uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji/postanowienia. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że badane postanowienie nie jest obarczone wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Następnie wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa i przytoczył art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej ustawa. Wskazał, że postanowieniem z dnia [...].06.2009 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy, który je przedłożył z wyjątkiem zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, wnosząc o przedłużenie terminu. Decyzją z dnia [...].08.2009 r. PINB [...] nakazał rozbiórkę ogrodu zimowego. Wraz z odwołaniem inwestor złożył ww. zaświadczenie. Dnia [...].09.2009 r. organ powiatowy uchylił ww. decyzję o nakazie rozbiórki. Dalej organ wyjaśnił, że wyjątki od uzyskania pozwolenia budowlanego wymieniają art. 29 - 30 ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o pow. zab. do 25 m2 (...). Taka budowa wymaga zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej warunki techniczne, organ stwierdził, że w przypadku budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów lub drzwiowych, rozporządzenie wprowadza wymóg zachowania co najmniej 1,5 m odległości od granicy. W dacie wydania postanowienia obowiązywał § 12 ust. 5 pkt 1 warunków technicznych w brzmieniu "Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa ". Zdaniem organu z projektu gospodarowania terenu i map wynika, że odległość tarasu od granicy działki wynosi 1,70 m, co odpowiada § 12 ust. 5 pkt 1 warunków technicznych. Organ dodał, że w aktach znajdują się zawiadomienia o wszczęciu stępowania z dnia [...].01.2012 r. doręczone skarżącym w trybie art. 44 § 4 kpa, zatem niezasadny był zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma możliwości poszerzania materiału dowodowego. Ogranicza się do kontroli wad proceduralnych i prawa materialnego pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa Wskazał, że zgodnie z art. 126 kpa rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego powinno mieć formę postanowienia, jednak brak ten nie skutkuje koniecznością wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W związku z powyższym organ stwierdził, że rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...].10.2011 r., nie jest dotknięte wadami kwalifikowanymi. Skargę na powyższą decyzję złożyły H. M.-C. i M. C. zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji mimo, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów: a. art. 49 b ust. 4 w zw. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez ich zastosowanie polegające na ustaleniu opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy ogrodu zimowego w trybie zgłoszenia, podczas gdy wymagane było pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, a zatem niezastosowanie procedury legalizacyjnej z art. 48, co oznacza, że postanowienie wydano w niewłaściwym trybie, b. art. 49 b ust. 2-4 w zw. z § 12 ust. 1 pkt.1 i ust. 5 warunków technicznych polegające na zalegalizowaniu samowoli mimo, iż zabudowany taras traktowany jako ogród zimowy, narusza warunki techniczne w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, 2. art. 15 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy i rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności brak ustalenia w jakim stanie faktycznym wydano postanowienie legalizacyjne, a także nieodniesienie się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt. 1 warunków technicznych Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji; na podstawie art. 135 ppsa o podjęcie przewidzianych przez ustawę środków mających na celu usunięcie naruszeń prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo skarżące podkreśliły, że postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie zwykłe. Organ odwoławczy obowiązany był zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w oparciu o materiał z akt sprawy. Winien był zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa rozpoznać zgromadzony we wcześniejszym postępowaniu materiał, w tym w zakresie ustaleń co do stanu faktycznego w jakim wydano postanowienie legalizacyjne, czego nie uczynił. GINB jedynie przyjął za własne stanowisko organu wojewódzkiego. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń, które nastąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, decyzja organu odwoławczego jest decyzją wadliwą. Zdaniem skarżących doszło do rażącego naruszenia prawa tj. sytuacji, w której treść rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu ustawy i rozporządzenia, przez proste ich zestawienie ze sobą. Postanowienie legalizacyjne narusza bowiem po pierwsze, art. 49 b ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej w trybie tzw. "zgłoszenia", podczas gdy wybudowanie ogrodu zimowego ewidentnie wymagało pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), co oznacza, że postanowienie wydano w niewłaściwym trybie. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., II S.A/Kr 1206/09 skarżące wskazały, że nie można przyjmować, iż zadaszenie balkonu jako obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę, a jednocześnie budowa ogrodu zimowego na tarasie nie wymaga takiego pozwolenia. Jest oczywiste, że aby powstał ogród zimowy na tarasie musi mieć on ściany i zadaszenie. Zabudowa tarasu powiększyła zatem kubaturę budynku, gdyż powstał dodatkowy przeszklony pokoik połączony wejściem z przyległym do tarasu mieszkaniem. Jest to zatem rozbudowa budynku o ten pokój, a także jego nadbudowa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 w zw. z art. 3 pkt. 6 ustawy przez budowę objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia rozumie się rozbudowę i nadbudowę obiektu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 49 b ust. 2 i 3 w zw. z § 12 ust. 1 pkt.1 i ust. 5 warunków technicznych strony podniosły, że w obu trybach legalizacyjnych niezbędna jest zgodność budowy z warunkami technicznymi. Skarżące wskazały, że po zabudowie przekształcono faktycznie taras w oddzielne pomieszczenie z otworami okiennymi zwróconymi do granicy z działką stron, naruszono zatem § 12 ust. 1 pkt 1 obowiązujący w chwili rozbudowy tj. zakaz sytuowania ścian budynku z otworami okiennymi od granicy działki w odległości mniejszej niż 4 m. Nastąpiło przysunięcie budynku z oknami do granicy działki, a zakaz ten ma charakter bezwzględny. Nie został zatem spełniony przynajmniej jeden z warunków legalizacji dotyczący zgodności rozbudowy z warunkami technicznymi. Nie było zatem podstaw do legalizacji, tym samym badane postanowienie rażąco narusza prawo niezależnie od błędnego trybu legalizacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] maja 2012r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r., którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2009 r. nakładającego opłatę legalizacyjną za samowolną budowę ogrodu zimowego dobudowanego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Na wstępie przypomnieć zatem trzeba, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji, postanowienia - jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy - polega wyłącznie na zbadaniu, czy kontrolowane w nim decyzja, postanowienie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje zatem analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję/postanowienie kontroluje, czy jej wydanie może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w ww. przepisie. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. W świetle zarzutów skargi, w szczególności wyjaśnienia wymaga również przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest pojęcie rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja, postanowienie. Oczywistość naruszenia prawa polega na jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać zatem naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to takie skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, postanowienia jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W związku z powyższym, ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu - jako kryterium rażącego naruszenia prawa - winny być również brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie - przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy - ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji, postanowienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III A.R.N 22/95, wyrok NSA z 17 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 888/07 oraz z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233). W świetle powyższego, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych. Innymi słowy utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest nieprawidłowe. W takim też kontekście organy w rozpatrywanej sprawie dokonały oceny postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nakładającego opłatę legalizacyjną za samowolną budowę spornego ogrodu zimowego przyjmując, że nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Stanowisko to należało podzielić. Z akt sprawy zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika bowiem, że na tarasie przynależnym do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] A. S. wzniósł, w warunkach samowoli budowlanej, ogród zimowy o wymiarach 3,60 m x 3,30m x 1,90 m - 2,30 m. Odnośnie obiektów budowlanych tego rodzaju ustawa przewiduje odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1. W art. 29 ust. 1 pkt 2 wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 (...). W takim przypadku zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 inwestor zobowiązany jest złożyć zgłoszenie. Nie budzi wątpliwości, że sporny obiekt - wbrew zarzutom skargi - ze względu na konstrukcję oraz deklarowane przez inwestora przeznaczenie - jest ogrodem zimowym, a zatem obiektem wymienionym w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Do akt sprawy inwestor złożył bowiem inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, wskazując jednoznacznie, że inwestycja dotyczy zabudowy tarasu w formie ogrodu zimowego. Na obiekt składa się konstrukcja z profili aluminiowych, wypełnionych szkłem bezbarwnym, termoizolowanym. Nie można było zatem podzielić stanowiska skarżących, że w istocie inwestor dokonał rozbudowy lokalu nr [...], a w konsekwencji całego budynku przy ul. [...], co z kolei winno prowadzić do zastosowania procedury legalizacyjnej wymienionej w art. 48, zamiast w art. 49b ustawy. Nie mogło być zatem mowy o naruszeniu, a tym bardziej w stopniu rażącym, art. 49 b ust. 4 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011r., II OSK 586/10, publ. orzeczenia, sa. go v.pl). Podobnie należało ocenić zarzut rażącego naruszenia art. 49 b ust. 2-4 ustawy w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 warunków technicznych, który skarżące upatrywały w zbliżeniu do granicy z działką stanowiącą ich własność. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych sformułowano zasadę, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. W ust. 5 pkt 1 tego przepisu wskazano, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że taras inwestora oddalony jest od granicy z działką skarżących 1,70 m. Niewątpliwie w wyniku zabudowy tarasu również część ogrodu zimowego znalazła się w tej samej odległości od granicy z działką stron. Takiego usytuowania ogrodu zimowego nie można było jednak - zdaniem Sądu - traktować jako rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1, bowiem z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że określa on odległości między ścianą z oknami obiektu budowlanego, a granicą działki sąsiedniej. Nie można było zatem stwierdzić, że przepis ten został w sposób oczywisty naruszony, skoro przedmiotowy ogród zimowy nie posiada ścian od strony granicy z działką skarżących. Składa się bowiem tylko z profili aluminiowych wypełnionych szkłem. Takie usytuowanie spornego obiektu budowlanego nie pozwalało również na przyjęcie, że kontrolowane postanowienie powoduje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Inwestycja nie prowadzi bowiem do innych ograniczeń tak w korzystaniu, jak i możliwości zabudowy działki skarżących, niż te które istniały przed zabudową tarasu. Sąd nie dopatrzył się przy tym takich naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonych decyzji. Podzielenie argumentacji organu I instancji przez organ odwoławczy przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kwestionowanego postanowienia nie uchybia zasadzie dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 oraz przepisom art. 7 i 77 § 1 kpa. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonując kontroli legalności ww. postanowienia właściwie uwzględniły stan faktyczny i prawny z daty jego wydania, a który nie budził wątpliwości. Wprawdzie rozstrzygnięcia organów obu instancji winny zapaść w formie postanowienia, jak stanowi art. 126 kpa, niemniej uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. W świetle przedstawionej argumentacji, już tylko na marginesie wskazać trzeba, że nie mogła być przedmiotem oceny organów i Sądu samowolna zmiana sposobu użytkowania zalegalizowanego obiektu, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna złożona na rozprawie, skoro - jak już wyjaśniono wyżej - postępowanie w niniejszej sprawie sprowadzało się tylko do oceny, czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2009 r. nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.