I SA/Sz 598/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi C. N. i B. "Ż." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Zarządu Powiatu w Stargardzie Szczecińskim z dnia 29 lutego 2012 r. nr 1190/12 w przedmiocie ustalenia stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne w 2012 roku 1. oddala skargę, 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania W dniu 29 lutego 2012 r. Zarząd Powiatu w [...] [...] podjął uchwałę Nr 1190/12 w sprawie ustalenia stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne w 2012 r. Podstawę uchwały stanowiły: art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, § 1 rozdziału III uchwały Nr XLII/508/09 Rady Powiatu w [...] [...] z 25 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania oraz rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Powiatu [...] oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania. W wymienionej uchwale wskazano, że w roku 2012 miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych wynosi: - w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych – [...] zł, - w liceum uzupełniającym dla dorosłych –[...] zł, - w zasadniczej szkole zawodowej dla dorosłych –[...] zł, - w szkole policealnej dla dorosłych –[...] zł, - w szkole policealnej dla młodzieży – [...] (§ 1). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2012 r. (§ 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ust. 4 rozdziału III uchwały Nr XLII/508/09 Rady Powiatu w [...] [...] z 25 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania oraz rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Powiatu [...] oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania, stawki dotacji na jednego ucznia w zależności od typu i rodzaju szkoły w danym roku budżetowym ustala Zarząd Powiatu na podstawie budżetu powiatu oraz otrzymanej z Ministerstwa Edukacji Narodowej informacji o wysokości subwencji oświatowej w postaci metryczki subwencji oświatowej Na tej podstawie określono stawki dotacji na uczniów realizujących obowiązek [...] w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. Z uwagi na fakt, że 29 lutego 2012 r. nie była jeszcze znana wysokość subwencji oświatowej dla Powiatu [...] w postaci metryczki subwencji oświatowej, zgodnie z zapisem ust. 8 rozdziału III uchwały Rady Powiatu Nr XLII/508/09, w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek [...] do ustalenia ostatecznej wysokości dotacji na ucznia w danym roku budżetowym, dotacja została ustalona w wysokości ustalonej w roku poprzednim ([...] zł miesięcznie na jednego ucznia), a za okres od 1 stycznia do czasu jej ustalenia zostanie dokonane wyrównanie. Dla szkół, w których nie jest realizowany obowiązek [...] stawki dotacji określono na podstawie wydatków bieżących ponoszonych przez Powiat [...] w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Dla szkół, które nie funkcjonują na terenie Powiatu [...] – zgodnie z ustawą o systemie oświaty – stawki dotacji ustalono w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą jednostkę samorządu terytorialnego na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Stawki dotacji dla ośrodków rehabilitacyjno- wychowawczych oraz dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju ustalono w kwotach dotychczas wypłacanych wobec braku metryczki subwencji oświatowej na 2012 r. Skargę na opisaną powyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło [...] [...] i [...] [...] A. Sp. z o.o. [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności jej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i nie działania prawa wstecz, 2. naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w części dotyczącej wymogu ustalania zakresu trybu rozliczania dotacji, 3. naruszenie art. 32 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez wydanie uchwały przez Zarząd Powiatu pomimo braku umocowania do jej wydania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że "jest organem prowadzącym szkół świadczących usługi edukacyjne na obszarze miasta [...] , które uzyskują z tytułu prowadzonej działalności edukacyjnej środki z "dotacji oświatowej" i w konsekwencji zobowiązane są wykonywać obowiązki wynikające z postanowień prawa miejscowego". Następnie, skarżący przytoczył postanowienia uchwała Rady Powiatu nr XLII/508/09 z 25 listopada 2009 r. oraz wskazał, że Zarząd Powiatu podjął uchwałę nr 1190/12 z wstecznym okresem obowiązywania od 1 stycznia 2012 r., co jest sprzeczne z zasadą lex retro non agit. W ocenie skarżącego Zarząd Powiatu nie posiadał umocowania do wydania zaskarżonego aktu, co skutkować powinno stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdził także, iż uchwała Nr 64/2012 wydana została bez podstawy prawnej, a wskazany art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym należy uznać za podstawę niewłaściwą. Uchwała Rady Powiatu, na którą powołał się Zarząd Powiatu, sama nie określa stawki dotacji ani nie przewiduje możliwości określenia ani zmiany wysokości stawki w związku z czym, zdaniem spółki, Zarząd Powiatu nie mógł wykonać uchwały skoro ta nie zawierała odpowiednich postanowień możliwych do wykonania. Organ stanowiący powiatu powinien precyzyjnie określić kwotę dotacji nie pozostawiając w tym zakresie dowolności organowi wykonawczemu. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w [...] [...] wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zarzuty skargi są chybione. Wskazał, że Zarząd Powiatu jest organem uprawnionym do corocznego ustalania stawek dotacji dla szkół na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001, Nr 142 poz.1592 ze zm.), zwanej dalej u.s.p., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając wymogi formalne skargi Sąd stwierdził, że zostały one spełnione: - z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. "w sprawie ustalenia trybu udzielania oraz rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Powiatu [...] oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania", uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, - pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie Zarząd Powiatu w [...] [...] podjął uchwałę Nr 1285/12 z dnia 19 kwietnia 2012 r., w której nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powyższą uchwałę doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 8 maja 2012 r. Ponieważ skarga na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] [...] datowana na dzień 5 czerwca 2012 r., nadana została w urzędzie pocztowym 6 czerwca 2012 r., a następnie wpłynęła do Starostwa Powiatowego w [...] [...] w dniu 8 czerwca 2012 r., nie ma w sprawie wątpliwości co do tego, że została ona wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. II GSK 156/10 oraz z dnia 6 kwietnia 2011r., II OSK 515/11, z dnia 9 czerwca 2011r., II OSK 1108/11, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tej sytuacji, mając na uwadze treść zacytowanego wyżej art. 87 ust. 1 u.s.p., Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał analizie legitymację skargową skarżącej spółki. Przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu jest bowiem ustalenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tą właśnie uchwałą. W treści art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą, mowa jest o dotacjach dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, niewymienionych w ust. 2a. Adresatami zaskarżonego aktu są zatem podmioty prowadzące niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że podmiot prowadzący taką szkołę ma wynikające z przepisów ustawy uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, a zatem posiada interes prawny, aby kształtująca to uprawnienie uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego pozostawała w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. [...] Sp. z o.o. [...] jest spółką prowadzącą szkoły świadczące usługi edukacyjne na obszarze miasta [...] oraz uzyskujące z tytułu prowadzonej działalności edukacyjnej środki z dotacji oświatowej przyznawanej na zasadach określonych treścią zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie zachodzi zatem oczywisty związek między uprawnieniem skarżącego do otrzymywania dotacji, opartym na przepisach ustawy, a treścią zaskarżonej przez niego uchwały Zarządu Powiatu w [...] [...]. Skarżący ma zatem niewątpliwie interes prawny do zaskarżenia tej uchwały na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Oceny zatem wymagało czy interes prawny skarżącego rzeczywiście został zaskarżoną uchwałą naruszony. W ocenie Sądu sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż akt objęty skargą odpowiada prawu. Pierwszy z zarzutów skargi dotyczy wydania zaskarżonej uchwały przez Zarząd Powiatu pomimo braku umocowania do jego wydania. Należy zauważyć, że podstawa wydania uchwały określającej wysokość stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych znajduje się w dwóch przepisach: 1. w art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.p., zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie uchwał rady oraz wykonywanie budżetu powiatu oraz 2. w § 4 rozdziału V uchwały Nr XLII/508/09 Rady Powiatu w [...] [...] z 25 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania oraz rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Powiatu [...] oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania (Dz.Urz.Woj.2009.94.2691) stanowiącym, że Zarząd Powiatu wykonuje powyższą uchwałę. Skarżąca spółka w treści skargi zakwestionowała powyższe twierdząc, że brak jest legitymacji dla Zarządu Powiatu dla ustalenia wysokości dotacji albowiem wysokość tę i zasady jej ustalania określają przepisy art. 90 ust. 2a do 3b ustawy. Zauważyć przy tym trzeba, że skarżący zdaje się mylić zakres uprawnień rady i zarządu powiatu. Wywody zawarte w skardze, tj. zakres kompetencji rady powiatu do stanowienia prawa miejscowego, dotyczą zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy upoważnienia dla tego organu do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Upoważnienie to zostało przez Radę Powiatu w [...] [...] zrealizowane poprzez podjęcie uchwały dnia 29 listopada 2009 r. zawierającej elementy określone w ww. przepisie. Artykuł 90 ust. 4 ustawy upoważnia radę powiatu jedynie do określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji, a nie określenia wysokości stawek dotacji. Te ostatnie, w ramach realizacji upoważnienia zawartego w § 4 uchwały wymienionego organu określił Zarząd Powiatu w zaskarżonej uchwale. Za błędny należy uznać pogląd skarżącego, że jeśli upoważnioną do ustalenia zasad udzielania i rozliczania dotacji jest rada powiatu, to również ten organ winien określić wysokość stawek, albowiem pozostając w zgodzie z prawem może upoważnić do wykonania własnej uchwały zarząd. Nie można również zgodzić się z drugim zarzutem zawartym w skardze, iż zaskarżona uchwała narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, t.j. że podjęcie uchwały w dniu 29 lutego 2012 r. i nadanie jej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. było niezgodne z prawem. W myśl art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.), aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wskazuje to na wyraźny wyjątek od zasady lex retro non agit. Skoro możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej może to mieć miejsce w przypadku uchwały zarządu powiatu, która takich przepisów nie zawiera, a więc nie jest w ogóle źródłem prawa (akty prawa miejscowego w oparciu o art. 40 u.s.p. może bowiem stanowić wyłącznie rada powiatu). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych można od niego odstąpić. W wyroku z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt K 26/99 uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (OTK 2000, nr 6, poz. 186). Jak natomiast wskazał organ w odpowiedzi na skierowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, do wyliczenia miesięcznych kwot dotacji określonych w zaskarżonej uchwale niezbędne były informacje zawarte w "Metryczce subwencji oświatowej 2012". Skoro danymi tymi Zarząd Powiatu nie dysponował od dnia 1 stycznia 2012 r., a dopiero od 14 maja 2012 r., to niemożliwym było podjęcie zaskarżonej uchwały przed tą drugą datą. Skarżący nie zauważa przy tym, że nadanie zaskarżonej uchwale mocy obowiązującej od dnia jej podjęcia powodowałoby, że podmioty prowadzące szkoły, o jakich mowa w art. 90 ust. 2a i 3 ustawy, pozostawałyby bez jakiejkolwiek dotacji od 1 stycznia 2012 r., gdyż każdorazowo uchwały Zarządu określające wysokości stawek dotacji podejmowane są na dany rok kalendarzowy i nie obejmują roku następnego. Tak więc, zapis zawarty w § 3 uchwały polepsza sytuację skarżącej spółki, a nie ją pogarsza. Tym bardziej, że zarówno w zaskarżonej uchwale, gdzie przytoczono zapisy uchwały Nr XLII/508/09, jak i w tej ostatniej, wyraźnie wskazano, że za okres od 1 stycznia 2012 r. do czasu ustalenia bieżącej kwoty dotacji zostanie dokonane wyrównanie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wniosek pełnomocnika organu o przyznanie kosztów należało oddalić na podstawie art. 200 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jego skargi.