I SA/Wa 351/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] Parku [...] na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - po rozpatrzeniu zażalenia [...] Parku Narodowego z/s w U. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...], odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], orzekającej o wygaszeniu trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Park Narodowy w stosunku do zabudowanych nieruchomości Skarbu Państwa, położonych w B., gmina L., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], zatwierdził podział nieruchomości położonej w B., gmina L., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Od powyższej decyzji [...] Park Narodowy wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego - wskazując brak przymiotu strony [...] Parku Narodowego. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], orzekł o wygaszeniu trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Park Narodowy w stosunku do zabudowanych nieruchomości Skarbu Państwa, położonych w B., gmina L., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objęta księgą wieczystą KW nr [...]. Pismem z dnia 1 września 2011 r. [...] Park Narodowy odwołał się od decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie podziału działki nr [...] zawisłej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w R. sygn. akt [...]. Zdaniem odwołującego rozstrzygnięcie sprawy przez WSA ma prejudycjalny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku [...] Parku Narodowego o zawieszenie postępowania, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od ww. decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. orzekającej o wygaszeniu trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Park Narodowy w stosunku do zabudowanych nieruchomości Skarbu Państwa, położonych w B., gmina L., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż zatwierdzenie podziału nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym wygaszenia trwałego zarządu. Wojewoda podniósł, że kwestia podziału działki oznaczonej nr [...] położonej w B. została załatwiona decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdzającą podział m. in. działki nr [...]. Zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. umorzyło postępowanie w sprawie odwołania [...] Parku Narodowego od ww. decyzji Wójta w przedmiocie podziału nieruchomości. Zatem decyzja w sprawie podziału działki nr [...] stała się ostateczna. Ostateczna decyzja w sprawie podziału stanowiła też podstawę zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Dodał, iż fakt wniesienia przez [...] Park Narodowy skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. nie stanowi, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zagadnienia wstępnego. Organ administracji publicznej jest związany ostateczną decyzją w sprawie podziału nieruchomości i brak jest podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Weryfikacja decyzji przed Sądem dotyczy decyzji ostatecznej, która weszła do obrotu prawnego. Ponadto, z dokonanych ustaleń nie wynika, aby Sąd wstrzymał wykonanie decyzji podziałowej. Pismem z dnia 31 października 2011 r. [...] Park Narodowy wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [..] października 2011 r. - wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o zawieszeniu postępowania odwoławczego. Zarzucił mu naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, od którego uzależnione jest rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, podczas gdy uprzednie ostateczne rozstrzygnięcie sprawy zatwierdzenia podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] m.in. na działkę o numerze ewidencyjnym nr [...], wobec której w przedmiotowym postępowaniu ma zostać wygaszony trwały zarządu skarżącego, a które jest przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w R. stanowi właśnie takie zagadnienie wstępne. Podniósł, że przedmiotem postępowania odwoławczego toczącego się przed Wojewodą [...] jest decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewidencyjnym [...], która powstała na mocy decyzji podziałowej Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2011 roku. Od decyzji tej [...] Park Narodowy złożył odwołanie, jednak organ drugiej instancji tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie odwoławcze - wobec odmowy uznania skarżącego za stronę w tamtym postępowaniu. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w R., w sprawie o sygn. akt [...], toczy się obecnie postępowanie ze skargi [...] Parku Narodowego na tę decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie podziału nieruchomości, rozstrzygnięcie której ma prejudycjalny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Dodał, że zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie jest kwestia materialnoprawna samego przedmiotu decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu -prawnego statusu działki nr [...], niepewność co do którego to statusu uniemożliwia bez uprzedniego jego rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej tj. wygaszenie trwałego zarządu. Postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości zakończone orzeczeniem drugiej instancji administracyjnej, nie zostało zakończone merytorycznie, lecz wyłączenie formalnie, a to wskutek umorzenia postępowania odwoławczego. Obecnie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne kwestionujące umorzenie postępowania odwoławczego, a zatem wprost zmierzające do merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji podziałowej. W tym stanie rzeczy, rozstrzyganie o wygaśnięciu trwałego zarządu jest co najmniej przedwczesne, albowiem w przypadku uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie podziału tej nieruchomości, może zostać uchylona sama decyzja o podziale nieruchomości, a zatem rozstrzygnięcie o wygaśnięciu trwałego zarządu będzie także bezprzedmiotowe, gdyż będzie obejmować nieistniejącą nieruchomość. Stąd też niezbędne jest uprzednie rozstrzygnięcie o podziale nieruchomości, a następnie orzeczenie o wygaśnięciu wobec niej trwałego zarządu. Następnie Wojewoda [...] - po rozpoznaniu odwołania [...] Parku Narodowego - decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Park Narodowy w stosunku do zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w B., gmina L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Zaś Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. orzekającej o wygaszeniu trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Park Narodowy. Minister podniósł, że od dnia 18 listopada 2011 r. jest organem właściwym w niniejszej sprawie - na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494). Wskazał także, iż złożenie zażalenia powoduje, że organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest zobowiązany ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Dodał, że zgodnie z artykułem 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Powyższe oznacza, że zawiesić można tylko toczące się postępowanie, a zatem zagadnienie wstępne może powstać tylko w toku takiego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 18/10). Następnie Minister stwierdził - że skoro Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu - dlatego też obecnie nie toczy się już przed tym organem postępowanie odwoławcze i w związku z tym nie można zawiesić zakończonego już postępowania. Wobec powyższego uznał, iż brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Park Narodowy z/s w U. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu: - art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w sprawie istniały przesłanki do uchylenia postanowienia I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy, - art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - art. 7 k.p.a. poprzez dostosowanie rozstrzygnięcia w sprawie do naruszenia przepisów prawa przez Wojewodę [...] i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, bez zbadania merytorycznych przesłanek do rozstrzygnięcia, a to z uwagi na rozstrzygniecie odwołania przez Wojewodę [...] w sytuacji nie zakończenia postępowania zażaleniowego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, a wszystko to w sytuacji gdy w analogicznej sprawie pomiędzy tymi samymi stronami, tenże sam Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił postępowanie w sprawie (postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 roku, sygn. akt [...] uchylił postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a samo postępowanie w którym wydano zaskarżoną decyzję zostało prawomocnie zawieszone), czym także naruszono przepis art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia, - art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 10 stycznia 2012 roku, sygn. [...] wstrzymano wykonanie decyzji o podziale nieruchomości, w stosunku do której prowadzone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaszenia trwałego zarządu, a postępowanie to było podstawą dla wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, które zostało negatywnie rozstrzygnięte zaskarżonym postanowieniem, - art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w całkowitej i rażącej sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami prawa. Podniósł, że istotność naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania sprowadza się do pogwałcenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego i wydania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowienia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, bez merytorycznego ustosunkowania się do zażalenia skarżącego, a tylko w oparciu o pozbawione podstaw prawnych, prawomocne zakończenie postępowania administracyjnego, o zawieszenie którego wnioskował skarżący, przez Wojewodę [...] który wydał zaskarżone postanowienie, co nie tylko formalnie usankcjonowało kwestionowane jego postanowienie, bez merytorycznego rozpoznania, to jeszcze dostosowało rozstrzygnięcie do naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów postępowania, polegającego na wydaniu przez niego w postępowaniu administracyjnym, decyzji w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie w przedmiocie zawieszenia właśnie tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi - podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. orzekł o wygaszeniu trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Park Narodowy w stosunku do zabudowanych nieruchomości Skarbu Państwa, położonych w B., gmina L., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha. – w związku z faktem, że decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w B., gmina L., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], stała się ostateczna na skutek wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 r. przez organ II instancji tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. [...] Park Narodowy wniósł odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz złożył wniosek o zawieszenie tego postępowania odwoławczego - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2011 r. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje, iż organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić toczące się postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienie wstępne" należy rozumieć sytuację, w której wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. Tak więc zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego wskazując, iż zatwierdzenie podziału nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym wygaszenia trwałego zarządu. Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. - podnosząc, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., po rozpoznaniu odwołania [...] Parku Narodowego, utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez [...] Park Narodowy. Minister podniósł, że w dacie wydania przez niego postanowienia nie toczyło się już postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. – wobec powyższego nie można było zawiesić zakończonego już postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację Wojewody [...] oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznając, że wniosek dotyczący zawieszenia postępowania odwoławczego – w sytuacji, gdy to postępowanie odwoławcze już się nie toczy, gdyż zostało zakończone wydaniem decyzji przez organ II instancji – jest bezprzedmiotowy. Wobec tego organ powinien umorzyć postępowanie dotyczące zawieszenia postępowania odwoławczego – zgodnie z treścią art. 105 §1 k.p.a. Jednakże Sad nie uchylił zaskarżonego postanowienia i nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania - mając na uwadze fakt, że wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego, ma dla skarżącego praktycznie taki sam skutek jak wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Wobec powyższego ponowne rozpatrywanie sprawy byłoby niecelowe z punktu widzenia ekonomii postępowania i kosztów, jakie to postępowanie generuje. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.