I SA/Wa 1101/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja Ministra Skarbu Państwa została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., powołując się na art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo [...] mienia będącego we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa [...] w G. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Województwo [...] mienia będącego we władaniu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa [...] w G., w skład którego wchodzi nieruchomość zabudowana budynkiem hydroforni ,budynkiem gospodarczym, 2 studniami głębinowymi oraz ogrodzeniem, położona w gminie [...]., w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że sporna nieruchomość znajduje się we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa [...] w G. bez tytułu prawnego, co uniemożliwia stwierdzenie nabycia powyższego mienia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Marszałek Województwa [...] nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji, w szczególności z definicją pojęcia "władania", przedstawionego przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r., na podstawie którego samorząd województwa przejął mające siedzibę na obszarze Województwa [...] zakłady konserwacji urządzeń wodnych i melioracji . Następnie wyjaśnił, że w myśl art. 60 ust. 1 ww. ustawy, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Ministra, zgromadzona w sprawie dokumentacja jednoznacznie wskazywała, że sporna nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa (wypis z księgi wieczystej nr [...] oraz wypis z ewidencji gruntów). Ponadto brak było jakichkolwiek wzmianek o władaniu formalnym sporną nieruchomością na dzień 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę przejętą przez Województwo [...] tj. Zakład Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa [...] w G. Powyższe oznacza, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała jedynie w nieformalnym posiadaniu tego Zakładu, a tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka z art. 60 ww. ustawy. Jak stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, władanie, o którym mowa w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie zostało zdefiniowane, stąd też przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy należy sięgnąć do uregulowań prawnych zawartych w Kodeksie cywilnym, a w szczególności do art. 336 k.c. i następnych, które używają pojęcia "władania". I tak, art. 336 k.c. stanowi, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, który nią włada faktycznie jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Jednocześnie art. 338 k.c. stanowi, że kto rzeczą faktycznie włada za kogoś innego, jest jej dzierżycielem. Z powyższego wynika, że posiadanie zawiera w sobie dwa elementy, a mianowicie fakt władztwa nad rzeczą tzw. rzecz corpus possessionis, któremu winien towarzyszyć animus possidendi, którego treść wynika z tytułu władania, dającego określony zakres władztwa nad rzeczą. Tak określone posiadanie korzysta z ochrony prawnej w drodze akcji posesoryjnej oraz korzysta z domniemania określonego w art. 341 k.c., iż posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. Tym samym władanie rzeczą zostało ściśle połączone z prawem dającym określone władztwo nad rzeczą. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie można zatem oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Zatem, zdaniem Ministra, faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu władania. Minister podzielił pogląd prezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01, iż "władztwo oparte na umowie (tytule obligacyjnym) nie może mieć skutku dalej idącego niż trwały zarząd, mający w świetle ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, charakter zbliżony do prawa własności". "Nabycie ex legę prawa własności nieruchomości może dotyczyć tylko takiego rodzaju władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech dla wykonywania władztwa przez właściciela". Następnie, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ II instancji stwierdził, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1330/09). W konsekwencji, zdaniem Ministra, faktyczne dysponowanie mieniem, bez tytułu prawnego, nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ustawy z dnia 14 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2076/03). Tym samym, w realiach niniejszej sprawy, brak było podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo Zachodniopomorskie mienia będącego we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń wodnych i Melioracyjnych w G. Minister zaznaczył jednak, że niezależnie od powyższego, zasadnym byłoby rozważenie przeprowadzenia postępowania komunalizacyjnego w stosunku do spornej nieruchomości w trybie art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.), który daje możliwość nabycia nieruchomości Skarbu Państwa, w związku z realizacją zadań przez samorządy województw. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosło Województwo [...], reprezentowane przez Marszałka Województwa [...], działające przez r.pr. K. K., zarzucając: 1) naruszenie art. 7 Kpa przez zaniechanie czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia zakresu władania nieruchomością przez Zakład Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w G.; 2) naruszenie art. 77 § 1 Kpa przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny sposobu władania przedmiotową nieruchomością; 3) naruszenie art. 80 Kpa przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ograniczenie się jedynie do kwestii istnienia decyzji o zarządzie, trwałym zarządzie czy przekazaniu w użytkowanie nieruchomości; 4) naruszenie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazany przepis ma wyłącznie zastosowanie do sytuacji istnienia decyzji o zarządzie, trwałym zarządzie czy przekazaniu w użytkowanie nieruchomości, i nie podlegają pod jego dyspozycje stany faktyczne władania nieruchomością z wyłączeniem innych podmiotów. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, iż podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie została przekazana na mocy jakiejkolwiek decyzji w użytkowanie, zarząd, trwały zarząd, lecz jedynie na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, który obejmował budynek hydroforni, studnię głębinową i ogrodzenie. Jako potwierdzenie zajętego stanowiska organ przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1330/09 oraz z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2076/03. Tymczasem, zdaniem skarżącego, Sąd w ww. wyrokach nie ograniczył możliwości dowodzenia istnienia "władania" na podstawie innego dokumentu, potwierdzającego ten stan faktyczny. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 524/05 strona skarżąca stwierdziła, że pojęcie "władanie" odnosi się do "takiego władania nad mieniem państwowym, które daje władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawiera w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela (w szczególności analogicznych do użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu). Tym samym, wbrew stanowisku prezentowanemu przez Ministra w zaskarżonej decyzji, użytkowanie, zarząd lub trwały zarząd, nie stanowią jedynych i wyłącznych form władania, które uzasadniają wydanie decyzji pozytywnej stwierdzającej nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wręcz przeciwnie, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć możliwość nabycia z mocy prawa nieruchomości do okoliczności istnienia decyzji o zarządzie lub użytkowania, to wyrażenie tej możliwości byłoby jednoznaczne. Zawarcie terminu "władanie" świadczy o możliwości szerszego zastosowania wskazanego przepisu, w tym do okoliczności jakie zachodzą w niniejszej sprawie, gdy zarówno wydzielenie nieruchomości, zainstalowane urządzenie jak i sposób władania, konkretyzują określony podmiot, jakim jest Zakład Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w G.; Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia[...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie narusza prawa. Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1 stwierdza wojewoda w drodze decyzji – art. 60 ust. 3 ustawy. Podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ust. 1 ustawy jest więc "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną - przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 1, a także w innych przepisach rozdziału 4 "Nabycie mienia". Pojęcie "władanie" powodowało rozbieżności interpretacyjne zarówno w praktyce organów administracji publicznej jak i orzecznictwie sądowym. Wykładni tego pojęcia dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 206/01. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do art. 68 powołanej wyżej ustawy, lecz dotyczy pojęcia identycznego z tym, którym ustawodawca posłużył się w art. 60. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, iż użyte w art. 68 ust. 1 ustawy (a zatem i w art. 60 ust. 1) - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222, art. 336, art. 338, art. 339 k.c.). Jeżeli bowiem spojrzeć na przepisy ustawy nie jako na przepisy regulujące jedynie stosunki cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepisy o charakterze ustrojowym (publicznoprawnym), regulujące kwestię wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi przepis art. 68 ust. 1 ustawy (a także art. 60 ust. 1), nie powinno być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Posiadanie zależne nie stanowi zatem "władania" w rozumieniu art. 68 ust. 1 czy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i tym samym nie stanowi przesłanki nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności mienia Skarbu Państwa w trybie powołanych przepisów (por. OSNP 2003/24/584). Powyższy pogląd zyskał aprobatę w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2005 r., I OSK 1064/04 nie publik., wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 2003 r., I SA 1345/03 nie publik., z dnia 11 grudnia 2001 r., I SA/00, LEX nr 81993). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż decydujące znaczenie mają jeszcze dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – tj. 1 stycznia 1999 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie Skarbu Państwa należało do instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. I tak, jedynym dowodem na dysponowanie przez Wojewódzki Zakład Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w G. spornej nieruchomości - na dzień 1 stycznia 1999 r. - zabudowanej budynkiem hydroforni, budynkiem gospodarczym , 2 studniami głębinowymi oraz ogrodzeniem, położonej w gminie [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]o pow. [...]ha, a przedłożonym przez Marszałka Województwa [...], jest protokół zdawczo-odbiorczy dotyczący urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę z dnia [...] lutego 1979 r. Protokół ten został zawarty pomiędzy Urzędem Miasta i Gminy w [...] a Wojewódzkim Zakładem Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w G . Sąd zauważa jednak, iż w ww. protokole nie wskazano podstaw prawnych przekazania, oraz nie dokonano konkretyzacji nieruchomości (brak oznaczenia ewidencyjnego działki oraz danych co do jej obszaru). W protokole tym zamieszczono jedynie krótką charakterystykę techniczną urządzenia (pkt I) oraz wskazano na stan techniczny i dokumentację urządzenia (pkt II). Z kolei Urząd Marszałkowski Województwa [...], na zapytanie organu I instancji , co do dokumentacji dotyczącej komunalizowanej nieruchomości, poinformował, iż przekazał mu wszelkie dokumenty, w których był posiadaniu. W tym miejscu ponieść należy, iż w styczniu 1999 r. prawną formą władania, która uprawniała do władania nieruchomością był zarząd (dziś trwały zarząd). Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji, w ocenie Sądu, strona zainteresowana komunalizacją winna była dysponować indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też nawet protokołu zdawczo-odbiorczego, który świadczyłby o formalnym władaniu nieruchomością na dzień 1 stycznia 1999 r. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż istnienia władania w rozumieniu przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można domniemywać. Istotne jest również, że jakikolwiek indywidualny akt o oddaniu nieruchomości we władanie powinien był określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok NSA z 28.04.2010 r. I OSK 929/09). Uchwała ta dotyczy wprawdzie instytucji zarządu, nie mniej jednak, w ocenie Sądu należy odnieść ją także do niniejszego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, faktyczne władanie nieruchomością bez tytułu, na który wskazano wyżej, nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W konsekwencji, zdaniem Sądu, pomimo iż uzasadnienie decyzji Ministra Skarbu Państwa ,poprzez odwoływanie się do przepisów prawa cywilnego, poszło w niewłaściwym kierunku, stwierdzić należy iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie przez organy administracji zastosowane. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.