II SA/Sz 558/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. M. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Starosta, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. I. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu usługowym, zlokalizowanym w budynku wielorodzinnym, położonym przy P. w M. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli I. M. i A. M. , M. S., M. K. i J. K., R. R. i M. R. I. M. i A. M. w odwołaniu podali, że są właścicielami mieszkania przy P. a budynek w którym mieszkają był zaprojektowany i zrealizowany z założeniem wykorzystania energii elektrycznej do podłogowego ogrzewania mieszkań. Nie przewidziano natomiast rozwiązań do indywidualnego ogrzewania mieszkań z wykorzystaniem gazu ziemnego. Nie przewidziano w całym budynku ani jednego przewodu kominowego dla odprowadzania spalin gazowych. Budynek wyposażony jest wyłącznie w przewody wentylacyjne, nie nadające się, z uwagi na zbyt małe przekroje, do odprowadzania spalin, a zwłaszcza spalin z pieców gazowych. Odwołujący się podali, że szycht wentylacyjny w budynku wykonany został niestarannie. Ponadto, wyziewy gastronomiczne z jednego z lokali użytkowych przy P. przedostawały się na klatkę schodową i do ich mieszkania. Z uwagi na to, że większość mieszkań jest wynajmowana przypadkowym wczasowiczom, obawiają się oni o możliwość wypadku, w wyniku nieumiejętności obsługi urządzeń gazowych. M. S. w swoim odwołaniu podała, że istniejące kanały wentylacyjne nie nadają się do wprowadzania wewnętrznej instalacji gazowej. Ponadto, ciągi wentylacyjne źle działają, są niedrożne i powodują przenikanie nieprzyjemnych zapachów. M. K. i J. K. , w uzasadnieniu odwołania wskazali, że brak jest w przedmiotowym budynku odpowiedniego przewodu kominowego, do odprowadzania spalin gazowych, natomiast istniejące przewody wentylacyjne mają zbyt małe przekroje Nadto podali, że w lokalach użytkowych brak jest właściwego układu wentylacyjnego. Brak jest także dokumentacji budowlanej, przewidującej rozwiązania w postaci indywidualnego ogrzewania gazowego lokali użytkowych. Wskazali również na zagrożenie wybuchem gazu i obawę przed katastrofą budowlaną, spowodowaną niewłaściwą dokumentacją i ewentualną eksploatacją urządzeń gazowych. M. R. i R. R. zajęli w odwołaniu tożsame stanowisko, jak M. K. i J. K. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań R. R. i M. R. , M. K. i J. K., A. M. i I. M. oraz M. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r., nr [...] , umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, za obszar oddziaływania obiektu uznaje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wojewoda powołał się na art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgodnie z którym, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Mając na uwadze powołane przepisy Wojewoda stwierdził, że stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w odrębnej nieruchomości lokalowej z wykorzystaniem części wspólnej budynku wielolokalowego są tylko inwestor oraz reprezentowana przez zarząd wspólnota mieszkaniowa. Stroną postępowania, poza wspólnotą mieszkaniową, może być dodatkowo właściciel innego lokalu tylko wtedy, kiedy inwestor naruszałby substancję takiego lokalu, tzn. wiązałoby się to z koniecznością przeprowadzenia w nim robót budowlanych, np. wykonaniem otworów w stropach, ścianach, przeprowadzenie instalacji. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, bowiem inwestycja polega na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej i podłączeniu się do pionu gazowego. Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił krąg stron postępowania, niesłusznie uznając za takie strony wszystkich właścicieli lokali w budynku. Na decyzję Wojewody, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnieśli A. M. i M. S. A. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego, poprzez błędne uznanie, iż nie jest stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę właścicielom lokali sąsiednich, położonych w budynku, w którym posiada lokal mieszkalny. Skarżący wniósł o uznanie go za stronę postępowania, ponieważ zamierzona inwestycja narusza bezpieczeństwo lokali sąsiednich. Wskazał, że przewody wentylacyjne wykorzystano nieprawidłowo do odprowadzenia spalin, znajdują się w prefabrykowanym elemencie budowlanym, przebiegającym przez wszystkie kondygnacje budynku i przez każdy lokal, od parteru aż pod dach. Oznacza to, że wszelkie nieszczelności przewodów wentylacyjnych będą powodowały przedostawanie się spalin lub gazu bezpośrednio do lokali mieszkalnych. Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji tendencyjną interpretację art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ustawy o własności lokali. Podkreślił, że w budynku nie przewidziano, na etapie projektu jak i realizacji, ani jednego przewodu kominowego dla odprowadzania spalin gazowych. Budynek wyposażony jest wyłącznie w przewody wentylacyjne, nie nadające się do odprowadzania spalin, ponieważ nie spełniają wymagań zawartych w ustawie Prawo budowlane oraz w dyrektywie Unii Europejskiej Nr 89/106/EWG Wyroby budowlane. Podał że, szczegółowe wymagania dla kominów określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał też na normę PN-EN 1443:2005 Kominy. W ocenie skarżącego, pion gazowy, do którego podłączona ma być wewnętrzna instalacja gazowa, został wykonany z pominięciem wymaganych procedur prawnych, najprawdopodobniej bez pozwolenia na budowę a ponadto przebiega w części wspólnej, tj. na klatce schodowej. Podał, że uchwała Wspólnoty budynku przy ulicy P. o przystąpieniu do gazyfikacji budynku nie została mu w ogóle dostarczona, a więc nie miał szansy na jej zaskarżenie. M. S. w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, o uznanie jej za stronę postępowania oraz przekazanie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę instalacji gazowych ponownie do organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła tożsame zarzuty przeciwko decyzji, jak uczynił to A. M. W załączeniu do pisma z dnia [...] r. M. S. dołączyła do skargi kopię sprawozdania finansowego Wspólnoty mieszkaniowej przy ul. P. za okres od [...] r., dołączyła sprzeciw z dnia [...] r. w sprawie założenia instalacji gazowej, skierowany do zarządcy Spółki A. A do pisma z dnia [...] r. skarżąca dołączyła skierowane do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego pismo z dnia [...] r., dołączyła odpowiedź wskazanego organu na to pismo, dołączyła kopię wywieszki wspólnoty na klatkach schodowych dotyczącej instalacji gazowych oraz dołączyła oświadczenie skarżącej o wykonaniu przez T. L. instalacji gazowej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi. W dniu [...] r. Sąd zarządził o połączeniu sprawy ze skargi A. M. o sygn. akt II SA/Sz 558/12 i sprawy ze skargi M. S. o sygn. akt II SA/Sz 559/12, do łącznego rozpoznania i rozstrzygania. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. M. S. oraz A. M. podtrzymali swoje stanowisko w sprawie, zaś uczestniczka postępowania I. M. poparła skargę oraz stwierdziła, że instalacja niesie za sobą zagrożenie dla zdrowia, tzn. odprowadzona jest do szybu wentylacyjnego, który nie jest przeznaczony do odprowadzania spalin gazowych. Ponadto skarżący A. M. oświadczył, że jego mieszkanie położone jest na [...] piętrze, a mieszkanie M. S. położone jest na [...] piętrze w innym pionie, niż mieszkanie A. M. Mieszkanie M. S. położone jest nad mieszkaniem T. L., który założył instalację gazową w tym roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja o charakterze procesowym. Prawną podstawą jej podjęcia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Jedną z przesłanek umożliwiających umorzenie postępowania odwoławczego jest stwierdzenie przez organ, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w danej sprawie. O tym według jakich reguł należy ustalać krąg stron postępowania stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do regulacji wynikającej z ogólnych zasad postępowania, tj. z art. 28 K.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja ustawowa "obszaru oddziaływania obiektu" zamieszczona została w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem tej regulacji było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4 z 2011 r., s. 336 i następne). Na gruncie powyższego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że w sprawie związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym ingerujących w części wspólne budynku w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, co do zasady, stroną postępowania jest zarząd wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2208/10, opubl. na stronie internetowej - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiście istnieją sytuacje w których poszczególni właściciele lokali mogą zostać uznani za strony postępowania niezależnie od zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Może to jednak nastąpić wówczas, gdy wykażą oni, że planowana inwestycja ingerować będzie w wykonywane przez nich prawo własności do lokalu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie takich okoliczności skarżący nie wykazali. Zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo ustalił na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w szczególności w oparciu o projekt budowlany instalacji gazowej z [...] r., że roboty budowlane ograniczą się jedynie do lokalu inwestora T. I. oraz do instalacji gazowej znajdującej się w części wspólnej budynku, tj. w klatce schodowej. Odprowadzenie spalin zaprojektowano przynależnym do lokalu inwestora kanałem wentylacyjnym, w który ma zostać zamontowany wkład kwasoodporny dostosowany do kotła (strona nr 5 Dokumentacji technicznej, oraz Rysunek nr 2 przedstawiający rzut lokalu użytkowego). Z projektu budowlanego nie wynika, aby skutki zrealizowania przedsięwzięcia miały w jakikolwiek sposób ingerować lub wpływać na prawa skarżących związane z posiadaniem własnych lokali mieszkalnych. Roboty budowlane nie będą obejmowały prac dotyczących mieszkań skarżących, a odprowadzenie spalin nie będzie odbywało się z wykorzystaniem kominów wentylacyjnych ich mieszkań. Co do zasady zaś, kominy należą do części wspólnych budynku, a to oznacza, że interes prawny w sprawie dotyczącej pozwolenia na roboty budowlane obejmujące te elementy budynku ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/11, opubl, w internetowej bazie - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skarżących odwołujących się do mogącej potencjalnie wystąpić awarii urządzeń lub instalacji gazowej, możliwości i poprawności jej wykonania, należy zauważyć, że powoływanie się na hipotetyczne zdarzenia nie tworzy podstawy do uznania istnienia po stronie skarżących legitymacji do posiadania przymiotu strony w niniejszej sprawie. Zauważyć również należy, że dokumentacja techniczna dotycząca projektu budowlanego instalacji gazowej dla lokalu użytkowego przy P. została sporządzona przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami w zakresie projektowania instalacji gazowych. Rolą organów architektoniczno-budowlanych na etapie badania prawidłowości projektu budowlanego jest m.in. sprawdzenie, czy został on wykonany przez osoby uprawnione. Z akt sprawy wynika, że Starosta nie powziął wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez inwestora dokumentacji. Celowym jest podkreślenie, że skoro przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej określa rozstrzygnięcie organu odwoławczego, nie zaś zagadnienia materialnoprawne, które stały się przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z tego względu poza zakresem rozważań Sądu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia technicznej dopuszczalności zrealizowania instalacji gazowej w danym budynku, w sposób określony w projekcie budowlanym. Wojewoda wydając zaskarżone orzeczenie i uznając brak legitymacji skarżących do złożenia odwołania od decyzji Starosty doszedł do prawidłowego wniosku. To natomiast obligowało organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem, co skutkować musiało oddaleniem skarg, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).