II SA/Gl 699/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadził postępowanie dotyczące obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr 1 w B. przy ul. [...]. Działka ta stanowi własność małżonków M.C. i W.C.. W załączonym do akt wypisie z ewidencji gruntów figuruje adres właścicieli w W. przy ul. [...]. W trakcie oględzin w dniu [...] r. W.C. podał do protokołu, że wnioskuje o doręczanie mu korespondencji na adres w B. przy ul. [...]. Pismem z [...] r. (znak dziennika korespondencji [...]) organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku inwentarskiego (zwanego przez W.C. stajnią), położonego na przedmiotowej działce w pobliżu jej południowej granicy, oznaczonego na szkicu załączonym do protokołu oględzin z [...] r. literą C, wybudowanego przez W.C. bez pozwolenia. Zawiadomienie to zostało doręczone, wraz z innymi przesyłkami, M.C. na adres w W. oraz W.C. na adres w B. przy ul. [...]i pod tym adresem odebrane przez jego synową jako dorosłego domownika. W taki sam sposób zostało doręczone postanowienie PINB w B. z [...] r. nr [...] o wstrzymaniu budowy budynku inwentarskiego (stajni). Decyzją z [...] r. nr [...] PINB w B. nakazał W.C., jako inwestorowi, rozbiórkę przedmiotowego budynku. W decyzji zawarto prawidłowe pouczenie o terminie i trybie złożenia odwołania. Decyzja ta została przesłana za zwrotnym potwierdzeniem odbioru (nr dziennika korespondencji [...]) M.C. na adres w W. i W.C. na adres w B.. Zgodnie z dowodem doręczenia znajdującym się w aktach, została ona doręczona W.C. osobiście jako adresatowi w dniu 25 stycznia 2012 r. Decyzję adresowaną do M.C. odebrano w dniu 2 lutego 2012 r. W dniu [...] r. W.C. udzielił pełnomocnictwa kwalifikowanemu pełnomocnikowi. Odwołanie od decyzji PINB nr [...], opatrzone datą [...] r. zostało nadane przesyłką poleconą na adres właściwego organu także w dniu 13 lutego 2012 r. W odwołaniu tym nie została podniesiona kwestia terminowości jego złożenia. Postanowieniem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z [...] r. W uzasadnieniu podał, że organ odwoławczy z urzędu jest obowiązany badać terminowość wniesienia odwołania. Decyzja organu I instancji została doręczona odwołującemu się w dniu [...], zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 8 lutego 2012 r. Odwołanie nadane na poczcie 13 lutego 2012 r. zostało wobec tego wniesione z uchybieniem terminu, co uzasadnia wydanie postanowienia z art. 134 k.p.a. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] r. Pismem z [...] r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu odwoławczego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podając, że odbiór decyzji organu I instancji potwierdziła żona M.C. i przekazała ją skarżącemu w dniu [...] r., wobec czego nie ponosi on winy za zaniedbania domownika. Zanegował zawarte w postanowieniu zastrzeżenie, że jest ono ostateczne. Zwrócił uwagę, że termin podlega przywróceniu na ogólnych zasadach, co oznacza, że strona ma prawo wnieść wniosek o przywrócenie w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Jako podstawę wniosku wskazano przepis art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w B. z [...] r. W uzasadnieniu opisał wydane w sprawie rozstrzygnięcia i dokonane przez stronę czynności. Wyjaśnił, że podstawą przywrócenia terminu jest przepis art. 58 § 1 k.p.a., który określa przesłanki takiego przywrócenia. Dla przywrócenia terminu konieczne jest uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu, złożenie wniosku w terminie 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia oraz jednoczesne z wnioskiem dokonanie czynności, której terminowi uchybiono. Stwierdzono, że w sprawie odwołanie wniesiono 13 lutego 2012 r., zaś wniosek złożono 27 marca 2012 r., zatem nie została spełniona jedna z przesłanek przywrócenia terminu (nie sprecyzowano jednak jaka). Oceniono, że nie można także mówić o braku winy w uchybieniu. To strona winna taki brak winy uprawdopodobnić. W.C. podał, że dopiero 3 lutego żona przekazała mu przesyłkę. Jednak okoliczność, że osoba, której przekazano przesyłkę za pokwitowaniem nie oddala jej adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia (wyrok NSA z 23 września 2011 r., II OZ 840/11). Wyjaśniono także, że ostateczny charakter postanowienia o uchybieniu terminu wynika z art. 134 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzednich postanowień, zarzucając naruszenie art. 87 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniósł, że teza o braku przesłanek do przywrócenia terminu nie jest zasadna, albowiem skarżący dopiero w dniu 3 lutego 2012 r. otrzymał przesyłką od żony. Zarzucił, że organ wadliwie nie przeprowadził zawnioskowanego na tę okoliczność dowodu z przesłuchania M.C., czym naruszył art. 86 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wraz z odwołaniem strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, decyzja została natomiast jej doręczona 25 stycznia 2012 r. Doręczenie było skuteczne, zatem nie było celowe prowadzenie dowodu z przesłuchania M.C.. Złożenie wniosku o przywrócenie terminu po wniesieniu odwołania uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Zwrócił uwagę, że podstawą działania organu były przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś ustawy regulującej postępowanie przed sądem administracyjnym, nie mógł zatem zostać naruszony art. 86 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwana dalej p.p.s.a, reguluje postępowanie sądowe, zgodnie z zakresem zastosowania uregulowanym w jej art. 1. Zasadnie wobec tego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji przepisy tej ustawy nie znajdowały zastosowania i nie mogły zostać naruszone. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi jednak, że sąd rozstrzyga sprawę nie będąc związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Dotyczy to także skargi wniesionej przez kwalifikowanego pełnomocnika będącego adwokatem. Niezależnie zatem od wadliwego sformułowania zarzutów skargi, podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu. Kontrola sądu dotyczy zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, jednak nie każde uchybienie przepisom skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem rozstrzygnięcia przez sąd. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku naruszeń nie stanowiących kwalifikowanych wad decyzji lub postanowienia, uchylenie kontrolowanego aktu jest zatem zależne nie tylko od stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa, ale także od oceny, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie dotyczące odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w zależności od rodzaju czynności, której terminowi uchybiono, różna jest właściwość organów, reguluje ją art. 59 k.p.a. Ponieważ wniosek dotyczył przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a., właściwym do jego rozpoznania był organ odwoławczy, którego postanowienie w tym zakresie jest ostateczne. Należy wyjaśnić, że ostateczność postanowienia polega na tym, że nie przysługuje od niego zwykły, instancyjny, środek odwoławczy. Postanowienie takie podlega natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o czym skarżącego pouczono i z czego skorzystał. Przesłanki przywrócenia terminu określa przepis art. 58 § 1 i 2 k.p.a., należą do nich: wniosek zainteresowanego, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, wniesienie wniosku w terminie 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia oraz jednoczesne dopełnienie czynności, dla której termin był określony. Odmawiając uwzględnienia wniosku strony, organ odwoławczy podał dwa argumenty, odnoszące się do braku spełnienia ustawowych przesłanek. Po pierwsze, co potwierdza wyraźnie twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, organ przyjął, że nie jest możliwe przywrócenie terminu do złożenia odwołania w sytuacji, gdy strona najpierw dokonała czynności, czyli złożyła odwołanie, a dopiero po powzięciu wiadomości, że organ uznał czynność za dokonaną z naruszeniem terminu, złożyła w tej sprawie wniosek. Istotnie, art. 58 § 2 k.p.a. stanowi o jednoczesnym z wniesieniem wniosku dopełnieniu czynności oraz przewiduje liczenie terminu do złożenia wniosku od daty ustania przyczyny uchybienia. Jakkolwiek zaskarżone postanowienie nie zawiera w tym zakresie rozbudowanej argumentacji, uprawnione wydaje się przyjęcie, że w ocenie organu fakt wniesienia odwołania świadczy o ustaniu przyczyny uchybienia, a późniejszy wniosek jest złożony wobec tego po terminie, brak też jednoczesności podjętych działań. Przepis art. 58 § 2 k.p.a. w rozumieniu przyjętym przez organ umożliwia zastosowanie instytucji przywrócenia terminu w sytuacji, gdy strona ma wiedzę o uchybieniu terminowi i o fakcie, że rozpoczął on bieg, nie ma jednaka możliwości dokonania czynności, a po ustaniu przeszkody składa wniosek i dopełnia czynności. Jest to interpretacja pozostawiająca poza granicami instytucji przywrócenia terminu takie sytuacje, gdy strona dowiedziała się o uchybieniu terminu już po dokonaniu czynności, pozostając wcześniej, na etapie jej dokonywania w mylnym przekonaniu, że termin jest zachowany. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organu odwoławczego dotyczącego interpretacji art. 58 § 2 k.p.a. W przekonaniu Sądu datą, od której należy liczyć termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, jest także data uzyskania przez zainteresowaną osobę wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od daty uzyskania wiadomości o tym, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2010, T. I, s. 500 oraz wyrok NSA z 10 marca 2000 r., I SA/Lu 1524/98). Datą taką w niniejszej sprawie jest data doręczenia postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Doręczenie miało miejsce 23 marca 2012 r., zaś wniosek został złożony 27 marca 2012 r., termin 7 dni został zatem dochowany, strona dopełniła także czynności polegającej na wniesieniu odwołania. Odrębną natomiast kwestią jest, czy wniosek mógł być przywrócony ze względu na brak winy strony w uchybieniu, co pozostaje w związku z drugim argumentem, powołanym przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy uznał, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, choć argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia nie w pełni koreluje ze stanem faktycznym, w szczególności powołane przez organ odwoławczy orzeczenie sądu administracyjnego nie odnosi się do sytuacji niniejszej sprawy. Wadliwość ta jest jednak uchybieniem, które nie miało wpływu na wynik sprawy, prawidłowo bowiem organ ustalił stan faktyczny i ocenił winę strony w uchybieniu terminu. W szczególności organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu I instancji została doręczona osobiście skarżącemu 25 stycznia 2012 r., co potwierdza dowód w postaci zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki, zgodnie z tym dowodem została ona odebrana przez skarżącego osobiście. Twierdzenia skarżącego, że decyzja została mu przekazana przez żonę, nie znajduje potwierdzenia w dowodach. W istocie skarżący, podając taką okoliczność, podważa prawdziwość danych odnotowanych przez pocztę na dowodzie doręczenia. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że uprawdopodobnienie tych zarzutów nie może nastąpić poprzez oświadczenie innej strony, która nadto miałaby jedynie potwierdzić fakt, że przesyłkę oddała 3 lutego 2012 r. Okoliczności ta może polegać na prawdzie, zważywszy, że M.C. także był stroną postępowania i decyzja I instancji, na inny adres, została jej doręczona 2 lutego 2012 r., jest zatem prawdopodobne, że otrzymaną decyzję, która nakładała obowiązek rozbiórki na jej męża, W.C. przekazała. Aby uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu, skarżący musiałby jednak w wiarygodny sposób podważyć prawdziwość danych odnotowanych przez pocztę na dowodzie doręczenia, w tym prawdziwość złożonego podpisu. Takich wiarygodnych zarzutów, dotyczących prawidłowości doręczenia przesyłki w dniu 25 stycznia 2012 r. skarżący nie podniósł. Twierdzenia, że przesyłkę odebrała jego żona nie znajduje potwierdzenia w dokumentach, stąd argument o braku winy w uchybieniu terminowi nie został uprawdopodobniony. Stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, mimo częściowo wadliwej argumentacji, jest zatem prawidłowe, a wydane postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.