II OSK 702/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 156/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 156/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy, stwierdził w pkt I. przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej [...] Sp. z o.o. w Warszawie z dnia 3 października 2011 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a w pkt II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: [...] Sp. z o.o. w Warszawie wniosła w dniu 5 stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 6 lipca 2011 r. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i dojazdem na dz. nr [...],[...] oraz [...],[...] z obrębu [...] dla zjazdu, na terenie dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy. We wniosku Spółka wniosła o zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 30 dni. Ponadto wskazała, że skargę poprzedziło wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 18 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że podtrzymuje skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy oraz zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 3 października 2011 r. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 16/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy. Sąd uznał, że w chwili orzekania przez Sąd bezczynność organu, która była przedmiotem zaskarżenia, nie zachodziła, ponieważ Prezydent m.st. Warszawy w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 34 ust. 4 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił inwestorowi "[...]" Sp. z o.o. w Warszawie, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem na wskazanych działkach. Uzupełniając skargę na przewlekłość postępowania pełnomocnik skarżącej wskazał, że wnioskiem z dnia 3 października 2011 r. inwestor wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...],[...] oraz [...]. Zawiadomieniem z dnia 20 października 2011 r., organ poinformował strony o wszczęciu postępowania. Następnie pismem z dnia 22 listopada 2011 r. przekazał sprawę do załatwienia Wojewodzie Mazowieckiemu, który w dniu 12 grudnia 2011 r. zwrócił sprawę Prezydentowi m.st. Warszawy, jako rzeczowo właściwemu do jej załatwienia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie wskazując, że wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wykładnię wyroków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Mazowiecki uchylił postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., a organ I instancji nie podejmując żadnych czynności decyzją z dnia [...] marca 2012 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., zobowiązał inwestora do przedstawienia wszystkich dokumentów dotyczących prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane oraz powtórnego złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania organ nigdy nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności podważające prawidłowość złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] września 2012 r., Prezydent m.st. Warszawy ponownie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę do czasu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, którym zdaniem organu jest: "potwierdzenie, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrzył skargę J. L. w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe- Kabaty". W piśmie z dnia 22 listopada 2012 r. uzupełniającym skargę [...] Sp. z o.o. podkreśliła, że zażalenie na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2012 r. o zawieszeniu postępowania zostało przekazane do organu odwoławczego po upływie ponad miesiąca od jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy podjął z urzędu zawieszone postępowanie i kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej bez wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a. bądź o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę na skomplikowany charakter sprawy, który powstał po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1963/08 i z dnia 3 marca 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 127/10. W związku z tym Prezydent m.st. Warszawy wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o wykładnię wyroków, ponieważ orzeczenie Sądu wprowadza zmiany uniemożliwiające zrealizowanie na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, inwestycji oświatowych. W motywach wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy należy uznać za uzasadniony. W dacie orzekania przez sąd administracyjny została wydana decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, (decyzja z dnia [...] marca 2012 r.), która następnie została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r.) nie oznacza to jednak braku przewlekłości postępowania. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy prowadzone postępowanie było nieefektywne, a organ wielokrotnie przekroczył maksymalny termin ustawowy na jej załatwienie, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w odpowiedzi na skargę, Prezydent m.st. Warszawy nie wskazał okoliczności usprawiedliwiających wielokrotnie przekroczone wyżej wskazanych terminów ustawowych. Sąd wziął natomiast częściowo pod uwagę argumentacje dotyczące skomplikowanego charakteru sprawy, co miało wpływ na ocenę, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy zaskarżono w całości powyższy wyrok i zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.: art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie do rozpatrzenia skargi na przewlekłość postępowania wszczętego bez wyczerpania przez Stronę środków zaskarżenia ustalonych w przywołanym artykule Kodeksu postępowania administracyjnego; art. 54 § 1 P.p.s.a. wobec jego niezastosowania poprzez przyjęcie skargi na przewlekłość postępowania wszczętego przez Stronę w dniu 3 października 2011 r. sformułowanej przez profesjonalnego pełnomocnika "strony do protokołu rozprawy w toku rozpatrywania skargi na bezczynność organu w załatwianiu wniosku strony z dnia 6 lipca 2011 r.", art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej; - art. 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami) poprzez nie przeprowadzenie kontroli podjętych czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi to jest art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a., prawidłowo zastosowanych przez organ do rozpatrzenia zarówno wniosku złożonego w dniu 6 lipca 2011 r. jak i w dniu 3 października 2011 r., a jedynie przy zastosowaniu kryteriów słusznościowych poprzez błędną ocenę i zastosowanie tych przepisów uznał, że pomimo pozostawienia wniosku z dnia 6 lipca 2011 r. bez rozpoznania to czynności dokonane przez Stronę (zażalenie na bezczynność) są skuteczne i mogą być zastosowane do rozpatrzenia skargi złożonej do protokołu na przewlekłość postępowania wszczętego w dniu 3 października 2011 r. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 P.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacji przyjęcia na rozprawie, do rozpatrzenia, skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego bez wyczerpania przez skarżącą Spółkę środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Naruszenie powyższych norm regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przesłanka złożenia skargi do sądu administracyjnego również na przewlekłość postępowania została dodana nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. W judykaturze i w piśmiennictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nie należy utożsamiać pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" z pojęciem "bezczynności". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w postanowieniu z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX nr 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób natomiast przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak zauważono w piśmiennictwie przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2011, nr 6, s. 30). Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. może być zatem rozważane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości, a po upływie terminu wyłącznie z punktu widzenia bezczynności. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Skarga na przewlekłość postępowania ma zatem za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest (było) w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. Mając na względzie powyższe rozważania należy wziąć pod uwagę, że skarżąca Spółka wniosła w dniu 27 września 2011 r. zażalenie na bezczynność organu, który pozostawił bez rozpatrzenia wniosek o pozwolenie na budowę, uzupełniony zgodnie z wezwaniem organu. Zażalenie to zostało rozpatrzone przez Wojewodę Mazowieckiego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. uznającym zażalenie za niezasadne. Postanowienie to wydano już w czasie trwania kolejnego etapu sprawy - po ponowieniu wniosku o pozwolenie na budowę w dniu 3 października 2011 r., oraz w sytuacji, gdy kolejnymi pismami Wojewoda informowany był o dalszym przebiegu sprawy i nieprawidłowościach w działaniu Prezydenta m. st. Warszawy. W dniu 14 września 2012 r. Spółka ponownie wniosła zażalenie do Wojewody Mazowieckiego na przewlekłe prowadzenie postępowania z wnioskiem o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy. Zażalenie to zostało przekazane przez organ I instancji do Wojewody miesiąc po złożeniu i przez pół roku nie zostało przez organ administracji rozpatrzone. Nie zachodzi zatem okoliczność, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy. Nie można również podzielić zarzutu skargi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa przez przyjęcie skargi na przewlekłe działanie administracji w sprawie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 3 października 2011 r. "na rozprawie dotyczącej wniosku z dnia 6 lipca 2011 r.". Rozprawa w dniu 18 czerwca 2012 r. dotyczyła sprawy administracyjnej dwóch wniosków o pozwolenie na budowę, złożone przez tego samego inwestora, dla tej samej inwestycji. Pierwszy z wniosków został pozostawiony bez rozpoznania, co skarżąca zaskarżyła zażaleniem do organu wyższego stopnia oraz skargą do WSA. Drugi z tych wniosków, organ uznał za kompletny i przyjął do rozpatrzenia, ale postępowanie prowadził przewlekle, co miało miejsce już w czasie rozpoznawania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skarżąca na początkowym etapie postępowania sądowego kwestionowała bezczynność organu w sprawie wniosku z dnia 6 lipca 2011 r., który został pozostawiony bez rozpoznania, co zmusiło skarżącą do złożenia kolejnego wniosku w dniu 3 października 2011r. w tej samej sprawie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że organ w odpowiedzi na skargę, argumentował, iż pomimo pozostawienia bez rozpoznania wniosku z dnia 6 lipca 2012 r., jest już rozpatrywany wniosek złożony ponownie w dniu 3 października 2011 r., a zatem z tego względu nie zachodzi bezczynność organu. Następnie, pełnomocnik organu powoływał się na okoliczność rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 3 października 2011 r. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., co miało skutkować bezprzedmiotowością postępowania sądowego w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 lipca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12 (LEX nr 1228235) przyjął, że: "O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sadu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz do rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.)." Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sadowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Zaakcentować należy, że za dopuszczalnością skargi na przewlekłaś przemawiał również cel, jakiemu ma na służyć. Nie odnosi się, ona bowiem jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena zakresu tej ochrony i celu, jakiemu ma służyć musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności jednostki, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika, bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, [w:] Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce, pod red. A. Szmyta, Gdańsk 2008, s. 127-129). Wbrew zarzutom skargi, trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że nie można było uznać, aby sam fakt wydania postanowienia umarzającego postępowanie w przedmiocie bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy, przesądzał tym samym, że postępowanie w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stało się bezprzedmiotowe, a tym samym, aby zaistniała podstawa do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość. W niniejszej sprawie niewątpliwie, zasada ochrony praw i wolności oraz praworządności nakazywały udzielenie skarżącej Spółce ochrony sądowej przed bezprawnością w działaniach organu, w sytuacji, gdy przez półtora roku, oczekiwała na rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.