I OSK 525/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 640/12 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 640/12, oddalił skargę W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...]Burmistrz Miasta J. zobowiązał W. P. do zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla dzieci: W., P., K., J. i S. P. w łącznej kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami za okres od [...] listopada 2008 r. do [...] września 2009 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 27 ust. 1, 1a, 2, 3 i 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.) dalej: u.p.a. Organ I instancji ustalił, że decyzją z [...] grudnia 2008 r. przyznano B. P. z funduszu alimentacyjnego na dzieci, we wskazanym okresie, świadczenie w kwocie [...] zł. Zobowiązany nie uiścił na rachunek wierzyciela żadnej kwoty, dlatego na podstawie przepisów art. 27 u.p.a. zobowiązano go, jako dłużnika alimentacyjnego, do zwrotu wypłaconych świadczeń. Po rozpatrzeniu odwołania przedstawiciela dla nieobecnego W. P., decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołało przepisy art. 27 ust. 1, 1a i 2 u.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest bezskuteczność egzekucji alimentów, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wskazał, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu właściwemu organowi należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja zobowiązująca do zwrotu wypłaconych świadczeń wydawana jest po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ podkreślił, że wydając decyzję zobowiązującą do zwrotu, nie jest uprawniony do badania zasadności przyznania prawa do świadczenia na dany okres, a wyłącznie do oceny, czy wydano w przeszłości taką decyzję i wypłacono na jej podstawie z funduszu świadczenia osobie uprawnionej. W ocenie organu dłużnik nie może w tym postępowaniu zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. za niewątpliwe uznało przyznanie osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego w określonych kwotach na dany okres. Ustaliło również, że dłużnik alimentacyjny nie wpłacił na rachunek wierzyciela żadnej kwoty tytułem zwrotu wypłaconych osobom uprawnionym należności. Kolegium zwróciło również uwagę, że miejsce pobytu dłużnika nie jest znane. Wiadomo, że przebywa na terytorium Stanów Zjednoczonych, jednak nieznany jest jego adres zamieszkania. Dlatego w postępowaniu reprezentuje go kurator dla osoby nieobecnej. Podnoszone w odwołaniu zarzuty, że dłużnik [...] stycznia 2008 r. przekazał B. P. kwotę [...] USD, a [...] marca 2008 r. kwotę [...] USD organ uznał za okoliczności nieistotne w rozpoznawanej sprawie, ponieważ terminy przelewów miały miejsce przed okresem świadczeniowym, który rozpoczął się [...] listopada 2008 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł przedstawiciel nieobecnego W. P. podnosząc, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawa, nie rozstrzyga o istocie sprawy i narusza interes prawny W. P. Poddał również w wątpliwość dopuszczalność wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu wypłaconych świadczeń w sytuacji, kiedy decyzje przyznające świadczenie nie mogą zostać uznane za prawomocne i ostateczne. Wskazał, że wyjaśnienia wymaga to, czy osoby, którym wypłacono świadczenie były rzeczywiście uprawnione do ich poboru. W ocenie kuratora dłużnik alimentacyjny powinien być stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu, mając prawo kwestionowania zasady i rozmiaru przyszłego zobowiązania. Decyzja przyznająca świadczenie powinna zostać doręczona dłużnikowi alimentacyjnemu. W niniejszej sprawie decyzja taka nie została doręczona W. P., dlatego termin do wniesienia odwołania jest dla niego nadal otwarty. W konsekwencji kurator stwierdził, że przedmiotowe postępowanie jest przedwczesne i wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wydał powołany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania skarżonej decyzji ze względu na nieostateczność decyzji ustalającej świadczenie alimentacyjne dla dzieci skarżącego. Nieostateczność tych rozstrzygnięć jest następstwem niedoręczenia skarżącemu tych decyzji i niewyczerpania trybu doręczenia takich rozstrzygnięć osobie, która przebywa na terytorium USA, a jej miejsce jest nieznane. W ocenie Sądu powyższy zarzut jest nietrafny. Przyjęcie poglądu wyrażonego w uzasadnieniu skargi, że niedoręczenie decyzji ustalającej świadczenie alimentacyjne czyni nieskutecznym możliwość orzekania o zwrocie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych prowadziłoby do wypaczenia celu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż każdy dłużnik alimentacyjny mógłby zwolnić się z takiego obowiązku nie biorąc udziału (z różnych powodów) w postępowaniu o ustalenie świadczeń. Zdaniem Sądu I instancji taka wykładnia treści art. 27 ust. 1 u.p.a. narusza zasadę wskazaną w preambule ustawy, a wynikającą z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którą dostarczanie środków utrzymania osobom nie mogącym zaspokoić własnych potrzeb materialnych jest obowiązkiem członków rodziny. Sąd stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy ten obowiązek musi być rozumiany w szczególny sposób, gdyż dotyczy dzieci, a ochrona ich dobra jest nakazem konstytucyjnym, wynikającym z art. 72 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał także, że prokonstytucyjna wykładnia art. 27 ust. 1 u.p.a. musi uwzględniać nakaz działania władz publicznych dla dobra rodziny, na co wskazuje przepis art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu realizacja tych dóbr wymaga przyznania tej ochronie preferencji w ramach wykładni art. 27 ust. 1 u.p.a. i przyjęcia stanowiska, że dla ustalenia zwrotu należności przez dłużnika alimentacyjnego decydujące znaczenie ma ustalenie, że świadczenie alimentacyjne zostało wypłacone, a nie formalna poprawność przyznania świadczenia. Tamto postępowanie zawsze może podlegać ocenie w ramach istniejących instytucji procesowych i przez ich wykorzystanie dłużnik może chronić swój interes prawny, jeżeli faktycznie został naruszony. Sąd I instancji wskazał również, że przedstawiony w skardze sposób wykładni treści art. 27 u.p.a. pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Zauważył, iż przepis art. 2 pkt 2 u.p.a., definiując bezskuteczność egzekucji, wskazuje, że może ona mieć miejsce także w przypadku braku możliwości wskazania przez uprawnionego miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Zatem ustawodawca dopuszcza ustalanie świadczeń w takich przypadkach, a co się z tym wiąże możliwość orzekania o ich zwrocie od dłużnika. Dodatkowo wskazał, że przeciw tezie wyrażonej w uzasadnieniu skargi przemawia treść art. 27 ust. 7 pkt 1 u.p.a., który stanowi że organ właściwy wierzyciela przekazuje tylko informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Sąd I instancji zauważył także, że treść tego przepisu została zmieniona przez art. 1 pkt 12 lit. b) ustawy z dnia 27 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 134, poz. 850). Zmiana polegała na wprowadzeniu informacji w miejsce decyzji przyznającej świadczenie. Zdaniem Sądu ten kierunek nowelizacji przemawia na rzecz wyraźniejszego rozdzielenia decyzji przyznającej świadczenie alimentacyjne od decyzji orzekającej o jego zwrocie. W takim stanie prawnym treść art. 27 ust. 1 i 2 u.p.a. musi być ustalona tylko przy przyjęciu, że decyzja wydawana na tej podstawie ma charakter związany, a warunkiem jej wydania jest wykazanie, że wydano decyzję w sprawie świadczenia alimentacyjnego, a przede wszystkim, że na tej podstawie zostały wypłacone świadczenia alimentacyjne. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej przedstawiciela nieobecnego W. P. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego tj.: 1. art. 27 ust. 1 i 2 i 7 u.p.a. w zw. z art. 25 u.p.a. w zw. z art. 27 ust. 7 i w zw. z art. 28 i 109 K.p.a. oraz art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż pomimo niedoręczenia dłużnikowi decyzji przyznającej wierzycielowi świadczenia z funduszu alimentacyjnego, można wydać decyzję w sprawie zwrotu tych świadczeń od dłużnika, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie administracji publicznej dotknięte było wadami, a w szczególności nie uwzględniało braku ostateczności decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za pełnienie obowiązków kuratora nieobecnego W. P., wg norm taryfowych i podwyższonego o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności, oświadczając iż takie wynagrodzenie nie zostało mu opłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że wydanie decyzji w sprawie zwrotu przez W. P. świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego było przedwczesne. Podniósł, że decyzja przyznająca te świadczenia na rzecz wierzyciela nie jest ostateczna, gdyż nie została doręczona jeszcze dłużnikowi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe uniemożliwia wszczęcie procedury w przedmiocie zwrotu tych świadczeń. Stwierdził, że doręczenie dłużnikowi decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego umożliwiłoby mu zakwestionowanie zasadności tej decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne jest stanowisko wyrażone w wyroku Sądu I instancji, że prawo zakwestionowania decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dłużnik ma tylko wtedy, gdy znany jest jego adres. Nieznajomość miejsca pobytu dłużnika nie może przekreślać powyższej możliwości. Skarżący kasacyjnie zauważył również, że w niniejszej sprawie z powodu nieznajomości miejsca pobytu dłużnika Sąd opiekuńczy na wniosek organu administracji ustanowił dla niego kuratora. Skoro więc w postępowaniu o zwrot świadczeń został wyznaczony kurator dla nieznanego z miejsca pobytu W. P., to nie było żadnej przeszkody, aby organ administracji wystąpił o ustanowienie takiego kuratora dla celów innego postępowania, w tym postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Wobec powyższego postępowanie kasacyjne w sprawie niniejszej sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych we wskazanej powyżej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), jak i naruszenie przepisów procesowych (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). To z kolei, przy uwzględnieniu treści art. 188 P.p.s.a., nakazywałoby w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, jak również ich uzasadnienie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnym jest łączne ich rozpoznanie. Art. 27 ust. 1 u.p.a. stanowi, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 2 u.p.a. organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z cytowanych przepisów wynika, że w postępowaniu kończącym się decyzją wymiarową określoną w art. 27 ust. 2 u.p.a. organ ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wobec wierzyciela alimentacyjnego wydano decyzję o przyznaniu świadczenia oraz czy decyzję tę wykonano poprzez wypłatę świadczenia wierzycielowi. Już z tymi tylko konsekwencjami przepis art. 27 ust. 1 u.p.a. wiąże nałożenie na dłużnika obowiązku zwrotu należności. Decyzja wydana w trybie powyższego przepisu ma charakter decyzji związanej. Dopóki zatem decyzja o przyznaniu pomocy w tym zakresie nie zostanie wzruszona, bądź też wypłata świadczeń nie zostanie oceniona jako wypłata nienależnego świadczenia, to na organie wierzyciela spoczywa obowiązek wydania decyzji o zwrocie przez dłużnika wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. W rozpoznawanej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i wcześniej organy prawidłowo ustaliły, że powyższe przesłanki zostały spełnione. Okoliczności tych nie kwestionuje również kasator. Podnosi jednak, iż decyzja o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie była ostateczna, gdyż nie została doręczona dłużnikowi, co z kolei przekłada się na brak podstaw do wydania decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Z tak sformułowanym stanowiskiem, odnosząc je do realiów rozpoznawanej sprawy, zgodzić się nie można. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny powinien w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, podobnie jak wierzyciel, korzystać ze statusu strony. Już bowiem wydanie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego przesądza o przyszłym ciężarze dłużnika względem organu, który dokonał na rzecz wierzyciela alimentacyjnego wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 5 października 2011 r., I OSK 800/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl, Aneta Korcz-Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 225). Z obowiązku prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania na podstawie art. 28 K.p.a. nie zwalnia organu właściwego w sprawie świadczenia powinność powiadomienia dłużnika w trybie art. 27 ust. 7 pkt 1 u.p.a. Można natomiast przyjąć, że doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji przyznającej świadczenie wierzycielowi, zwalnia organ z dodatkowego informowania dłużnika o tej okoliczności. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż dłużnik alimentacyjny nie brał udziału w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Nie oznacza to jednak, iż decyzja wydana w tym postępowaniu jest decyzją nieostateczną. Z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń alimentacyjnych wystąpiła B. P., jako przedstawicielka ustawowa małoletnich dzieci: W., P., K., J. i S. Jej też – jako przedstawicielce ustawowej stron postępowania – decyzja ustalająca wnioskowane prawo została doręczona. Decyzja ta weszła zatem do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne z niej wynikające. Skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje bowiem, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (por. Czesław Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 188, wyroki NSA z 22 czerwca 2007 r., II OSK 239/07, z 28 stycznia 2009 r., I OSK 217/08 i z 5 marca 2009 r., I OSK 453/08, publ. https://cobis.nsa.gov.pl). Od dnia doręczenia B. P. decyzji ustalającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 25 u.p.a., rozpoczął się bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Wobec jego upływu powyższa decyzja stała się ostateczna. Do decyzji ostatecznych należy bowiem zaliczyć m.in. decyzje organu I instancji, od których nie wniesiono odwołania w terminie przewidzianym ustawą. Dłużnik, który nie brał udziału w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia może, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., żądać jej uchylenia w postępowaniu wznowieniowym. Uchylenie tej decyzji może w dalszej kolejności stanowić podstawę żądania wzruszenia decyzji wymiarowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Dopóki jednak decyzja ustalająca prawo do świadczeń nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w ramach przyjętego systemu weryfikacji, jak i w żadnym z dostępnych trybów, organy administracji są nią związane. Jak wskazano powyżej, warunkiem wydania decyzji o zwrocie należności jest uprzednie wydanie niewzruszonej w żadnym trybie decyzji o przyznaniu świadczenia. W rozpoznawanej sprawie warunek ten został zrealizowany. W. P. jako dłużnik alimentacyjny nie wzruszył decyzji ustalającej prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, co z kolei uprawniało Burmistrza Miasta J. do wydania decyzji zobowiązującej go do zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Uwzględniając powyższe, jako nieuzasadnione należy ocenić sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 27 ust. 1, 2 i 7 u.p.a. w zw. z art. 25 u.p.a. w zw. z art. 27 ust. 7 u.p.a. i w zw. z art. 28 i 109 K.p.a. oraz art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. W tej sytuacji nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. Jak podano powyżej, właściwe organy administracji publicznej, wobec niewzruszenia w żadnym trybie decyzji o przyznaniu świadczenia, prawidłowo oceniły, że jest ona ostateczna i wobec jej wykonania, poprzez wypłatę świadczenia wierzycielowi, zaistniały podstawy do wydania decyzji zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia tych decyzji, ani z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które zostało – w sprawie – prawidłowo zastosowane, jak również z uwagi na naruszenie norm procesowych, gdyż przepisy postępowania nie zostały złamane. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia na podstawie art. 250 P.p.s.a., zgłoszony przez kuratora W. P. – adw. M. M., nie został rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem rozpoznanie tego rodzaju wniosków należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych.