I OSK 210/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 163/12 w pkt I umarzającego postępowanie sądowe, a w pkt II zasądzającego od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł w sprawie ze skargi M. W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości. M. W. K. w piśmie z dnia 4 września 2012 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki zawarł wniosek dotyczący udzielenia informacji publicznej polegającej na przesłaniu na wskazany adres e-mail imion i nazwisk pracowników PINB w Krakowie, którzy podjęli jakiekolwiek czynności urzędowe w sprawie znak: ROA.7353-21-1758/03, w sprawie znak: ROA.7356-12-988/03, w sprawie znak: ROA.7355-32-4/04, w sprawie znak: ROA.7353-27-4/04, w sprawie znak: ROA.7353-32-426/04 oraz informacji jakie obowiązki spoczywały na kierownik B. J. i na inspektor M. R. w związku z w/w sprawami. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, działając na podstawie art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) organ poinformował M. K. pismem z dnia 17 września 2012 r., oraz za pomocą poczty elektronicznej, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, wzywając jednocześnie do uzupełnienia wniosku, celem wykazania istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanych informacji. M. K. w piśmie z dnia 19 września 2012 r., wniósł "o usunięcie naruszenia prawa poprzez bezczynność i przewlekłość tutejszego organu w przedmiocie mojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej...". Podniósł również, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna mieć formę decyzji administracyjnej. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w dniu [...] września 2012 r. wydał decyzję, znak: [...] odmawiającą wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 4 września 2012 r. w zakresie wskazanym w przedmiotowym wniosku. W dniu 21 września 2012 r. M. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie nieprawidłowego rozpoznania jego wniosku z dnia 4 września 2012 r. o udzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 4 września 2012 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej i pomimo upływu 14 dni od dnia złożenia wniosku nie otrzymał całej wnioskowanej informacji publicznej, ani też odpowiedniego aktu administracyjnego dotyczącego wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umarzył postępowanie sądowe oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł. Jak wskazał Sąd, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydaną już po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 4 września 2012 r. W ocenie Sądu, skoro w chwili rozpoznania skargi sprawa z wniosku skarżącego została już rozstrzygnięta w formie przewidzianej prawem, to postępowanie sądowe w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Sąd przywołał uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, w której przyjęto, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył też, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Reakcja organu na wniosek skarżącego złożony w dniu 4 września 2012 r. – niezależnie od oceny jej zasadności – nie nastąpiła niezwłocznie, a organ nie wyjaśnił motywów analizowania jasnego i czytelnego wniosku skarżącego przez okres 13 dni. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 14 ust. 2 w/w ustawy na organie ciąży obowiązek pisemnego powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, co oznacza, że takie pisemne zawiadomienie powinno być doręczone przed upływem maksymalnego terminu do załatwienia sprawy. Zawiadomienie z dnia 17 września 2012 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 21 września 2012 r. Mając powyższe na uwadze, o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki, domagając się jego uchylenia w całości, zarzucając: I. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.: 1. naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, iż zawiadomienie o przyczynach braku możliwości udostępniania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem powinno być doręczone wnioskodawcy przed upływem maksymalnego terminu załatwienia sprawy tj. przed upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku, 2. naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie, iż skarżący nie doręczył zawiadomienia o przyczynach braku możliwości udostępniania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem przed upływem maksymalnego terminu do załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy skarżący w dniu 17 września 2012 r. tj. w 13 dniu od dnia złożenia wniosku przez stronę przeciwną o udostępnienie informacji publicznej wysłał zawiadomienie z dnia 17 września 2012 r. na adres mailowy wskazany w przedmiotowym wniosku (a to zgodnie z formą i sposobem udostępnienia informacji wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej). II. naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa prawna - art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu pomimo, iż w niniejszej sprawie skargę należało oddalić, 2. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie wystąpiły podstawy do jego zastosowania, 3. art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na nie dokonaniu kontroli działalności administracji publicznej, 4. art. 201 § 1 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu i zasądzeniu na rzecz strony przeciwnej od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w sytuacji gdy nie wystąpiły podstawy do jego zastosowania bowiem skarga w niniejszej sprawie winna zostać oddalona. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ pismem z dnia 17 września 2012 r. zawiadomił skarżącego o 14 dniowym terminie uzupełnienia wniosku. Przedmiotowe pismo zostało w dniu 17 września 2012 r. wysłane za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz przesyłką poleconą w dniu 18 września 2012 r. Zatem oczywistym jest, iż organ w ustawowym 14 dniowym terminie wystosował do skarżącego pismo przedłużające termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skoro organ w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawiadomił skarżącego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, to w dniu złożenia skargi na bezczynność nie pozostawał w bezczynności. Również w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem dnia 28 września 2012 r. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie. Zatem orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest nieprawidłowe, a skarga winna zostać oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl natomiast ust. 2 art. 13 - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Stosownie zaś do art. 14 ust. 2 ustawy - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Podmiot występujący o udostępnienie mu informacji publicznej nie jest zobowiązany do uzasadnienia swojego wniosku. W sprawie niniejszej wniosek o udostępnienie informacji publicznej też takiego uzasadnienia nie zawierał. Jakkolwiek przepis art. 2 ust. 2 powołanej wyżej ustawy stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku informacji przetworzonej prawo to podlega ograniczeniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej w każdym przypadku muszą zatem rozważyć i ustalić, czy udostępnienie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wskazano w literaturze, wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych (I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexPolonica 3971613). W wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 976/11 (Lex nr 1068556) stwierdzono, że odmowa udostępnienia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego może nastąpić jedynie w przypadku wykazania przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, iż uzyskanie takiej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia istnienia, bądź braku interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji. Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku M. W. K. o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji potwierdzonych aktami sprawy, przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 4 września 2012 r. Organ zobowiązany do udzielenia informacji uznając, że ma ona charakter przetworzony w dniu 17 września 2012 r. – a więc przed upływem 14 dni - poinformował wnioskodawcę, że w jego ocenie, żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, której udostępnienie może nastąpić po wykazaniu przez wnioskodawcę powodów, dla których jej ujawnienie ma szczególne istotne znaczenie dla interesu publicznego. Powyższe pismo zostało dnia następnego tj. w dniu 18 września 2012 r. nadane listem poleconym za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres wnioskodawcy, a ponadto przesłane w dniu 17 września 2012 r. na adres poczty elektronicznej wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe czynności zostały dokonane przed upływem 14 dni od złożenia wniosku, a zatem zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. Jak trafnie przy tym zauważył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Ponadto przed upływem 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku tj. w dniu [...] września 2012 r., czyli zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, w sprawie została wydana decyzja w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej okazały się zatem uzasadnione. Jak bowiem trafnie zauważył J. Drachal, błędne jest twierdzenie, że bezczynność w dostępie do informacji publicznej następuje wtedy, gdy zobowiązany organ w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku ani nie udzieli informacji, ani nie wyda decyzji odmownej. Nie wszystkie sprawy o udzielenie informacji publicznej będą bowiem na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, ponieważ niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego (ZNSA 2010, nr 5-6, s. 109). Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostawał w bezczynności to tym samym należy uznać, że zastosowanie w sprawie niniejszej art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i umorzenie postępowania sądowego było nieprawidłowe. Co prawda, zgodnie z przywołaną wyżej uchwałą NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis ten ma zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, co do których pozostawał w bezczynności, ale oczywistym jest, że umorzenie postępowania musi w takiej sytuacji być poprzedzone ustaleniem, że do bezczynności w ogóle doszło, a stan tej bezczynności ustał dopiero po podjęciu stosownego aktu. Oznacza to, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że w razie umorzenia postępowania skarżący ma możność ubiegania się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - art. 201 § 1 p.p.s.a. Natomiast, w przypadku oddalenia skargi skarżący pozbawiony byłby tej możliwości. W rozpoznawanej sprawie doszło zatem również do naruszenia powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazane wyżej naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2012 r. Na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzeczono jak w sentencji.