I SAB/Wa 326/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Marek Leszczyński WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. G. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku G. G. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego G. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...]. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone jest od 11 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2011 r. (sygn. akt. I SAB/Wa 321/10) stwierdził, że od dnia 27 sierpnia 2007 r., kiedy do Urzędu W. wpłynęło pismo G. G. precyzujące żądanie, sprawa nie została rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Dopiero po wskazanym wyroku Prezydent wydał decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania, którą uchylił następnie Wojewoda [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podnosił, że na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. został wyznaczony termin zakończenia postępowania do dnia 30 marca 2012 r. Termin ten nie został zachowany, a organ ewidentnie odwleka załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] przeszła na własność gminy W. na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i obecnie stanowi własność Skarbu Państwa. Spadkobiercy dawnych właścicieli wszczęli zaś postępowanie o odszkodowanie za tę nieruchomość. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. uznał zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji za nieuzasadnione. Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. organ zwrócił się, na wniosek pełnomocnika stron postępowania, do Urzędu Miasta S. o przesłuchanie w trybie art. 58 k.p.a. T. N. w sprawie ustalenia daty faktycznego władania nieruchomością. W dacie sporządzenia odpowiedzi na skargę organ nie otrzymał protokołu przesłuchania świadka. Sprawa rozpoznawana była na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt. I SAB/Wa 321/10 zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku G. G. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmówił T. N., G. G. oraz K. E. przyznania odszkodowania za nieruchomość ozn. nr hip. [...] położoną przy ul. [...], która stanowi obecnie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Po rozpatrzeniu odwołań, wniesionych przez K. E., G. G. i T. N., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda [...] w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazał, że z niewiadomych powodów Prezydent W. analizował możliwość przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość tylko w kontekście działki, która przed wejściem w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, zupełnie pomijając fakt, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, wybudowany (co wynika z akt sprawy) w 1937 r. Organ odwoławczy podkreślił, że Prezydent W. błędnie analizował przesłanki przyznania odszkodowania za działkę, a nie za dom jednorodzinny i nie zebrał pełnego materiału dowodowego, w szczególności nie przeanalizował warunków przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości. W sytuacji, gdy nie będzie możliwe jednoznaczne stwierdzenie kiedy dom przeszedł na własność państwa (czy miało to miejsce przed, czy po dniu 5 kwietnia 1958 r.) w oparciu o dokumenty, wówczas organ I instancji powinien posłużyć się dowodami z zeznań świadków, czy opinii biegłego, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Kwestia daty przejścia na własność państwa domu jednorodzinnego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, jako kluczowy warunek uzyskania odszkodowania, powinna być szczegółowo rozpoznana, wnioski poparte stosownymi dowodami, szczegółowo uzasadnione w decyzji. Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji powinien poczynić dokładne ustalenia w tym przedmiocie. Prezydent W. otrzymał akta sprawy postępowania odszkodowawczego w dniu 24 października 2011 r. Dnia 30 listopada 2011 r. organ działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone w terminie do dnia 30 marca 2012 r. Organ uzasadniał powyższe wynikającym z art. 7 i art.77 § 1 k.p.a. obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz bardzo dużą ilością spraw z zakresu odszkodowań. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia G. G. na niezałatwienie sprawy w terminie, działając na podstawie art. 37 § 1 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] zażalenie uznał za nieuzasadnione. Pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. pełnomocnik K. E. zwrócił się o informację o stanie sprawy, z uwagi na przekroczenie terminu do jej zakończenia (30 marca 2012 r.). Pismem z dnia 18 maja 2012 r. organ zwrócił się do T. N., G. G. oraz pełnomocnika K. E. z prośbą o przedłożenie dowodów potwierdzających faktyczne władanie nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Działający w imieniu K. E. pełnomocnik pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. wniósł o przesłuchanie T. N. na okoliczności władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie wniósł o przesłuchanie w/w w miejscu zamieszkania oraz o odpowiedź na pismo z dnia 27 kwietnia 2012 r. dotyczące udzielenia informacji o stanie sprawy. Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta S. o przesłuchanie T. N. Świadek został przesłuchany w Urzędzie Miasta S. w dniu 27 lipca 2012 r., a protokół przesłuchania wpłynął do organu w dniu 6 sierpnia 2012 roku (k-25-27 akt sądowych). Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. organ zawiadomił, że w związku z przewidywanym zakończeniem postępowania strony mogą składać pisemne wyjaśnienia, wnioski oraz dowody, a także zapoznać się z posiadanym materiałem dowodowym w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma (k-28 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Skarga wymieniona w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", jest środkiem mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Przepis ten obliguje organ do jak najszybszego załatwienia sprawy. Nie później niż w ciągu miesiąca powinno nastąpić załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Z przepisu art. 35 § 4 K.p.a. wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Do terminów tych nie wlicza się: 1) terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, 2) okresów zawieszenia postępowania, 3) okresów opóźnień powstałych z winy strony, 4) okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. Do terminów załatwiania spraw nie wlicza się określonych w przepisach szczególnych i w przepisach kodeksu terminów dla dokonania określonych czynności przez organ prowadzący postępowanie, inny organ (np. art. 106 K.p.a.) oraz strony i uczestników postępowania. W razie gdy czynność procesowa została dokonana przed upływem wyznaczonego terminu, od terminu załatwienia sprawy odlicza się okres, jaki upłynął do dnia dokonania czynności, a nie okres wyznaczony do jej dokonania. Do terminów załatwiania spraw nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, bowiem zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103 K.p.a.), w tym także terminów określonych w art. 35 § 3 i 4 K.p.a. Jednakże zawieszenie postępowania, mimo oczywistego braku przyczyny określonej w art. 97 § 1 K.p.a., nie przerywa biegu terminów ustalonych dla załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 23 września 1986 r., IV SAB 12/86, GAP 1987, nr 7). Do terminów tych nie wlicza się opóźnień powstałych z winy strony (uczestników postępowania), co należy wiązać z przekroczeniem przez stronę terminów dokonania czynności określonych w przepisach prawa lub wyznaczonych przez organ prowadzący postępowanie. Okresy opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu, których nie wlicza się do terminów załatwiania spraw, to opóźnienia inne niż powstałe z winy strony, spowodowane działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Mogą to być zarówno działania sił przyrody, jak i działania lub zaniechania innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Do terminów załatwienia spraw wlicza się jednak opóźnienia powstałe z winy organu prowadzącego postępowanie (Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX Omega). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności między innymi, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r. sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez K. E., G. G. i T. N., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prezydent W. otrzymał akta sprawy postępowania odszkodowawczego w dniu 24 października 2011 r. i od tej daty należało podjąć analizę sprawy w celu oceny zasadności zarzutu bezczynności organu. Organ od dnia 24 października 2011 r. do dnia 18 maja 2012 r. nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, pomimo szczegółowych wytycznych organu drugiej instancji zawartych w decyzji z dnia [...] września 2011 r. Dopiero na skutek pisma pełnomocnika reprezentującego K. E. z dnia 27 kwietnia 2012 r. z zapytaniem o bieg sprawy z uwagi na przekroczenie terminu do jej zakończenia (30 marca 2012 r.), organ zwrócił się do T. N., G. G. oraz pełnomocnika K. E. z prośbą o przedłożenie dowodów potwierdzających faktyczne władanie nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Zaznaczyć trzeba, że wprawdzie brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy (Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX Omega). Organ pierwszej instancji nie poczynił praktycznie żadnych ustaleń w tym przedmiocie, za wyjątkiem przesłuchania świadka T. N. na okoliczność faktycznego władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Kolejno, w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania T. N. należy wskazać, że pismem z dnia 12 lipca 2012 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta S. o przesłuchanie. Świadek został przesłuchany w dniu 27 lipca 2012 r. a protokół przesłuchania wpłynął w dniu 6 sierpnia 2012 r. Organ dopiero w dniu 26 listopada 2012 r. zawiadamia, że w związku z przewidywanym zakończeniem postępowania strony mogą składać pisemne wyjaśnienia, wnioski oraz dowody a także zapoznać się z posiadanym materiałem dowodowym w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Pomiędzy 6 sierpnia 2012 r. a 26 listopada 2012 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Całkowity brak działania w sprawie, podejmowanie opieszale czynności w kierunku gromadzenia dowodów (w zasadzie jednego dowodu) powodował, że organ pozostawał w bezczynności. Przed wystąpieniem ze skargą do sądu skarżący skorzystał ze środka przeciwdziałania bezczynności organu w postaci zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Sąd analizował okres od dnia 24 października 2011 r., kiedy to wpłynęły akta sprawy po uchyleniu decyzji przez organ drugiej instancji. W przeważającej części tego okresu organ nie podejmował żadnych działań, a jedyne działanie skutkujące przesłuchaniem świadka nie było zgodne z okolicznościami jakie organ miał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Okoliczności te dotyczyły natomiast ustalenia kiedy dom przeszedł na własność państwa (czy miało to miejsce przed czy po dniu 5 kwietnia 1958 r.). Stwierdzić zatem należało, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. W istocie bowiem organ od dnia 24 października 2011 r. nie podjął żadnych czynności zgodnych z okolicznościami jakie miał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.