II SA/Kr 1296/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją z dnia 4 maja 2012 r., znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą.: "przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania wnętrz parteru i I pietra z usługowej w zakresie obsługi bankowej na usługę z zakresu gastronomii, zabezpieczenia stropów, przebudowa i rozbudowa wewnętrznych instalacji grzewczych, wod.-kan., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz elektrycznej i słaboprądowej w ww. pomieszczeniach w kamienicy przy ul [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...]". Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że inwestor nie usunął w sposób właściwy nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 13 marca 2012 r. w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "STARE MIASTO" w części, w której plan ten warunkuje możliwość lokalizacji lokali na dwóch pierwszych kondygnacjach naziemnych budynków, pod warunkiem zapewnienia niezależnego dostępu do części mieszkalnej, odrębnego od lokali usługowych. Podstawą odmowy był również brak przedłożenia charakterystyki energetycznej. Od decyzji tej w ustawowym terminie odwołanie złożyła [...] Spółka z o.o. w K., w którym zakwestionowano prawidłowość ustaleń organu I instancji w zakresie niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem w budynku znajduje się winda oraz odrębna od lokali mieszkalnych i usługowych klatka schodowa, która obsługuje wszystkie kondygnacje budynku. Rozwiązanie to spełnia wymóg zapisów planu w tym zakresie. Dodatkowo skarżąca spółka w odwołaniu podniosła, że niezależność dostępu do lokali mieszkalnych będzie uregulowana w trybie stosownych porozumień. W odwołaniu zarzucono również, że niesłuszne było żądanie charakterystyki energetycznej, bowiem obiekt podlega ochronie na podstawie przepisów o ochronie zabytków, do których nie stosuje się przepisów art. 5 ust. 3-6 Prawa budowlanego. Wojewoda decyzją z dnia 19 lipca 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 32 ust. 4a oraz 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 maja 2012 r. Organ odwoławczy przyjął ustalenia organu I instancji za własne. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, choć przede wszystkim z powodu zrealizowania inwestycji. Podano, że jak wynika z wniosku o pozwolenie na budowę, inwestycja obejmuje przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania wnętrz parteru i I pietra z funkcji usługowej w zakresie obsługi bankowej na funkcję usługową w zakresie gastronomii. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: [...] wynika zostały wykonane roboty budowlane i instalacyjne w zakresie parteru i I pietra, a w dniu przeprowadzonej kontroli przez nadzór budowlany, kawiarnia funkcjonowała. Powołano się na art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, w którym postanowiono, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, tj. bez uprzedniej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W niniejszej sprawie inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonał roboty budowlane i zmienił sposób użytkowania obiektu. W tej sytuacji należy uznać, że ww. przepis wyklucza w takim przypadku możliwość udzielania pozwolenia na budowę. Dodano, że bez wpływu na takie rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność czy wszystkie roboty budowlane objęte projektem budowlanym zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Istotnym jest bowiem, że zostały one wykonane w sposób umożliwiający użytkowanie obiektu w sposób zgodny z nową funkcją (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 279/06 LEX nr 339393)". Niezależnie od powyższego stwierdzono, że słuszne były również ustalenia organu I instancji związane z wymogiem przedłożenia charakterystyki energetycznej przebudowywanego obiektu. Wojewoda wyjaśnił, że charakterystyka energetyczna jest elementem projektu budowlanego (§ 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Natomiast świadectwo charakterystyki energetycznej jest wymagane dla obiektów oddawanych do użytkowania jak i dla obiektów w odniesieniu do których zawarto umowy o przeniesieniu własności, zbycia prawa spółdzielczego, powstania stosunku najmu. Wymóg ten nie dotyczy między innymi budynków podlegających ochronie na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Za prawidłowe uznano również ustalenie organu I instancji o niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "STARE MIASTO" w części, w której plan ten warunkuje możliwość lokalizacji lokali na dwóch pierwszych kondygnacjach naziemnych budynków, pod warunkiem zapewnienia dostępu komunikacyjnego do części mieszkalnej niezależnego od użytkowania lokali usługowych. Jak wynika z projektu budowlanego klatka schodowa jest wspólna zarówno do części użytkowej i mieszkalnej, a winda jest dostępna dopiero ze wspólnej dla obu funkcji klatki schodowej z I piętra budynku, które jest kondygnacją użytkową. Wyjaśniono, że bez wpływu na ocenę zgodności z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje wskazywana w odwołaniu możliwość zawarcia późniejszych porozumień inwestora z właścicielami lokali mieszkalnych. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia 19 lipca 2012 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "A" Spółka z.o.o. w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego a to: - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo tego, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 roku nr XII/131/11, - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji zamiast jego uchylenia. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca spółka podniosła także, że w lokalu usługowym wykonane zostały roboty, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i nie były objęte przedłożonym projektem budowlanym. Miały one charakter jedynie bieżącej konserwacji. Dotyczyły one głównie malowania ścian, wymiany podłogi oraz wymiany zainstalowanego oświetlenia. Ponadto lokal został odpowiednio umeblowany. Zauważono, że poprzednio w przedmiotowym lokalu prowadzona była działalność handlowa (sklep odzieżowy). Jest to o tyle istotne, że obecna działalność skarżącego dotyczy również głównie handlu, tj. sprzedaży wyrobów cukierniczych. W związku z tym zachodzą także wątpliwości, czy w sprawie zaistniała zmiana sposobu użytkowania lokalu. Podkreślono, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał konkretnie, jakie roboty objęte zakresem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały w rzeczywistości wykonane. Przedmiotowa okoliczność jest o tyle ważna, że jak wskazano powyżej w sprawie skarżący wykonał co do zasady roboty, które nie były objęte zakresem wniosku o pozwolenie na budowę. Podtrzymano również stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z którym w budynku znajduje się winda oraz odrębna od lokali mieszkalnych i usługowych klatka schodowa, która obsługuje wszystkie kondygnacje budynku, a w lokalu usługowym znajdują się schody, które stanowią dodatkową niezależną od klatki schodowej komunikację. Rozwiązanie to spełnia wymóg zapisów planu miejscowego w tym zakresie, zwłaszcza jego § 72 ust. 3 pkt 5. Dodatkowo skarżąca spółka w odwołaniu podniosła, że niezależność dostępu do lokali mieszkalnych będzie uregulowana w trybie stosownych porozumień. W odwołaniu zarzucono również, że niesłuszne było żądanie charakterystyki energetycznej, bowiem obiekt podlega ochronie na podstawie przepisów o ochronie zabytków, do których z mocy art. 5 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego nie stosuje się przepisów art. 5 ust. 3-6 tej ustawy. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na zarzuty skargi Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji podnosząc, że kwestie stanowiące podstawę zarzutów skargi mają charakter drugorzędny wobec ustalenia, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 170). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi przy tym wątpliwości i nie jest kwestionowana w sprawie przez stronę skarżącą okoliczność, że określony przez wnioskodawcę zakres inwestycji określonej jako "przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania wnętrz parteru i I pietra z usługowej w zakresie obsługi bankowej na usługę z zakresu gastronomii, zabezpieczenia stropów, przebudowa i rozbudowa wewnętrznych instalacji grzewczych, wod.-kan., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz elektrycznej i słaboprądowej w ww. pomieszczeniach w kamienicy przy ul [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...]" wymagał wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie bowiem zarówno rozbudowa, jak i przebudowa oznacza wykonanie robót budowlanych (art. 3 pkt 6, 7 i 7a Prawa budowlanego), a zgodnie z art. 28 ust.1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zarówno jednoczesna przebudowa i rozbudowa "wnętrz parteru i I piętra" obiektu budowlanego, jak i jednoczesna "przebudowa i rozbudowa" wewnętrznych instalacji grzewczych, wod.-kan., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz elektrycznej i słaboprądowej w budynku, nie jest objęta regulacjami art. 29-31 Prawa budowlanego. Jak stanowi art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W sprawie nie budzi wątpliwości, że w parterze kamienicy przy ul. [...] nr [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...] zorganizowana została kawiarnia, tj. dokonano zmiany przeznaczenia tej części kamienicy, gdyż wcześniej w tym miejscu nie funkcjonował lokal świadczący usługi gastronomiczne, z jednoczesnym wykonaniem robót budowlanych (w parterze i na pierwszym piętrze kamienicy) opisanych w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 czerwca 2012 r. Kwestia powyższa jest bezsporna i została potwierdzona przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie przed sądem administracyjnym. Zakresu tych robót – wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie wykazanych – dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na "przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania wnętrz parteru i I pietra z usługowej w zakresie obsługi bankowej na usługę z zakresu gastronomii, zabezpieczenia stropów, przebudowa i rozbudowa wewnętrznych instalacji grzewczych, wod.-kan., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz elektrycznej i słaboprądowej w ww. pomieszczeniach w kamienicy przy ul [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...]". Oznacza to, że roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę rozpoczęto z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowalanego. Trafnie zatem organ odwoławczy wskazał treść art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego jako podstawę odmowy wydania pozwolenia na budowę w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Trafne są również twierdzenia, że wnioskodawca nie spełnił wymogu przedłożenia charakterystyki energetycznej przebudowywanego obiektu. Obowiązek taki wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1f Prawa budowlanego i nie jest wyłączony z mocy art. 5 ust. 7 pkt 1 tej ustawy jak twierdzi strona skarżąca. Z art. 5 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że przepisów ust. 3-6 nie stosuje się do budynków podlegających ochronie na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza, to, że do budynków podlegających ochronie na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czyli takich jak kamienica przy ul. [...] w K. nie mają zastosowania przepisy przewidujące dokonanie oceny charakterystyki energetycznej w formie świadectwa charakterystyki energetycznej, co jednak nie wyklucza samego obowiązku dokonania charakterystyki energetycznej przebudowywanego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 Prawa budowlanego "dla budynku oddawanego do użytkowania oraz dla budynku, lokalu mieszkalnego, a także części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową, w przypadkach, o których mowa w ust. 4, dokonuje się oceny charakterystyki energetycznej w formie świadectwa charakterystyki energetycznej zawierającego określenie wielkości energii w kWh/m2/rok niezbędnej do zaspokojenia różnych potrzeb związanych z użytkowaniem budynku, a także wskazanie możliwych do realizacji robót budowlanych, mogących poprawić pod względem opłacalności ich charakterystykę energetyczną. Świadectwo charakterystyki energetycznej ważne jest 10 lat". Również rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. rozporządzenie Ministra Transportu, budownictwa i gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przewiduje w § 11 ust. 1 i 2 pkt 10 wymóg zawarcia w opisie technicznym projektu architektoniczno-budowlanego charakterystykę energetyczną budynku, opracowaną zgodnie z przepisami dotyczącymi metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie (art. 35 ust. 3 cyt. ustawy) właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowa kamienica znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami ([...]) objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r., nr XII/131/11, która § 72 ust. 3 pkt 5 stanowi, że w zakresie ochrony konserwatorskiej, sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się "możliwość lokalizacji lokali usługowych na dwóch pierwszych kondygnacjach nadziemnych budynków, a także w kondygnacjach podziemnych, pod warunkiem zapewnienia dostępu do części mieszkalnej (komunikacji wewnętrznej) niezależnego od użytkowania lokali usługowych". Wymóg niezależnego dostępu do części mieszkalnej budynku nie może być rozumiany jako zapewnienie komunikacji wspólnej dla części mieszkalnej i usługowej. Niezależny dostęp to - zgodnie z przyjętym w języku polskim znaczeniem przymiotnika "niezależny" - dostęp samodzielny (por. B. Dunaj: Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999 r., str. 613). Trafnie podnoszą organy, że wymogu tego nie spełnia komunikacja wewnętrzna poprzez klatkę schodową wspólną zarówno do części użytkowej i mieszkalnej, ani winda, która jest dostępna dopiero ze wspólnej dla obu funkcji klatki schodowej z I piętra budynku, które jest kondygnacją użytkową, ani też okoliczność podnoszona przez stronę skarżącą, że w lokalu usługowym znajdują się schody, które stanowią dodatkową niezależną od klatki schodowej komunikację. Nie mogą mieć też żadnego znaczenia dla przyjęcia spełnienia powyższego wymogu w przedłożonym projekcie deklaracje inwestora o możliwości zawarcia dopiero w przyszłości stosownych porozumień z właścicielami lokali mieszkalnych. Mając zatem na względzie powyższe uwagi należy stwierdzić, że zarówno postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 13 marca 2012 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jak i zaskarżona decyzja są zgodne z prawem. Niezasadny jest zarzut nieustalenia przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niedokładnego zbadania materiału dowodowego. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie daje również podstaw do twierdzeń o nieodniesieniu się przez organ do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, skoro wszystkie merytoryczne zagadnienia wskazywane w odwołaniu zostały zbadane przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.