II OSK 436/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), sędzia del. NSA Teresa Kobylecka, , Protokolant : starszy asystent sędziego Paweł Konicki, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1926/12 w sprawie ze skargi Burmistrza J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od Burmistrza J. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1926/12 po rozpoznaniu skargi Burmistrza J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że Burmistrz Miasta J. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ust 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. t.j. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klasy III b, położonych na terenie gminy J. w obrębie ewidencyjnym [...], w granicach działek oznaczonych numerami [...] przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową, mieszkaniowo-usługową oraz pod tereny infrastruktury technicznej i komunikacji. Marszałek Województwa [...] pozytywnie zaopiniował wniosek. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów. Powodem odmowy było ustalenie, że przedmiotowe grunty tworzą z gruntami niższej klasy bonitacyjnej zwarty kompleks użytków rolnych, grunty te położone są w otwartej przestrzeni produkcyjnej i choć zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru dla którego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje się przeznaczenie go na cele nierolnicze, to jednak położone są one w znaczenie odległości od istniejącej zabudowy. Zasada ochrony ilościowej i jakościowej gruntów w powiązaniu z aktualnym zagospodarowaniem przestrzennym gruntów sąsiednich sprzeciwia się zmianom przeznaczenia tych gruntów, a tym samym naruszeniem ich zwartości. Organ wskazał również, że zasada wyrażona w art. 3 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ogranicza możliwość przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne i ma charakter wyjątkowy. W niniejszej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania tego wyjątku a zlokalizowanie zabudowy na otwartej przestrzeni produkcyjnej spowoduje zachwianie ładu przestrzennego. Burmistrz Miasta J. wnioskiem z dnia 17 maja 2012 r. wystąpił o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów sformułowanych we wniosku, Minister podzielił wcześniejszą argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ ponadto wyjaśnił, że nie uwzględnił opinii Marszałka Województwa [...], z której wynikało iż struktura gruntów rolnych w tej części gminy jest zróżnicowana bonitacyjnie i nie ma innych możliwości lokalizacji planowanej inwestycji. Organ zwrócił uwagę, że w sąsiedztwie istniejącej zabudowy występują grunty rolne niższych klas bonitacyjnych i to one powinny być w pierwszej kolejności zagospodarowane na cele nierolnicze. Zmiana przeznaczenia gruntów spowoduje chaotyczność zagospodarowania przestrzeni rolniczej i doprowadzi do wymieszania funkcji rolniczej z nierolniczą. Poza tym planowana zabudowa nie będzie kontynuacją istniejącej zabudowy, gdyż pomiędzy tymi gruntami występują kompleksy leśne a zatem obszar nie będzie tworzył harmonijnej całości. Organ stwierdził, że przyjęta przez Burmistrza polityka przestrzenna gminy nie może stanowić podstawy do pozytywnego rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, gdyż w takim przypadku zbędna byłaby opinia Ministra w przedmiocie tych zmian skoro to przewidywane plany determinowałyby ustalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał za chybiony argument skarżącego wskazujący na to, że sporządzenie planu jest jedyną drogą do zapewnienia ładu przestrzennego wskazując, że ład ten kształtowany jest nie tylko planem zagospodarowania przestrzennego, ale i poszczególnymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Minister wskazał, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim nieużytki a dopiero z ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Planowana inwestycja nie będzie w ocenie organu stanowiła naturalnego poszerzenia i uzupełnienia strefy zurbanizowanej a wprost przeciwnie będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą zagospodarowania obszaru. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wywiódł Burmistrz J., podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 7 ust 3-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nie uwzględnienie opinii Marszałka Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu organ dokonał jednostronnej oceny materiału dowodowego, a jego ocena przekracza ramy uznania administracyjnego. Wydana przez organ decyzja nie została w przekonujący sposób umotywowana. Sąd podkreślił, że wydając decyzję uznaniową, Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi zobowiązany był zebrać i rozważyć materiał dowodowy a następnie podjąć merytoryczną decyzję kierując się nie tylko celami ochrony gruntów rolnych wynikającymi z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale również rozważyć interes społeczny i urbanistyczny Gminy. Uchwalając plan gmina niewątpliwie zmierza do uporządkowania jej ładu przestrzennego. Sąd podniósł, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazują konkretnych przyczyn uzasadniających zmianę przeznaczenia gruntów, ale dają wskazówki, jakimi powinien kierować się organ wydając merytoryczną decyzję. Choć ustawodawca wyraził ogólną zasadę z której wynika, że w pierwszej kolejności zmianą powinny być obejmowane grunty o niższych klasach bonitacyjnych i nieużytki nie znaczy to jednak, że niedozwolona jest zmiana przeznaczenia gruntów klas wyższych. Ustawodawca takiego wyłączenia w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarł. Sama "ochrona ilościowa i jakościowa gruntów", na którą to powołuje się organ nie jest, w ocenie Sądu, wystarczająca do uznania niezasadności wniosku. Sąd stwierdził ponadto, że z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wynika które grunty o niższych klasach bonitacyjnych organ miał na uwadze wywodząc, że to one w pierwszej kolejności powinny podlegać przekwalifikowaniu, a zatem nie ma możliwości zweryfikowania tych twierdzeń choćby w kontekście rozważania możliwości dalszej zabudowy, czyli rozwoju wsi. Sąd dalej wywodził, że jak wynika z załącznika graficznego do proponowanego planu propozycja zmiany przeznaczenia gruntów sprowadza się do umożliwienia rozwoju wsi z drugiej strony cmentarza, wzdłuż drogi do J. i wydaje się, że jako taka mogłaby prowadzić do powstanie zwartego kompleksu mieszkalno - usługowego z kompleksem już istniejącym wzdłuż drogi północ-południe. Poza tym proponowany do zmiany teren jest terenem zwartym, na którym proponowana jest sieć dróg wewnętrznych z zabudową mieszkalną jednorodzinną wolnostojącą. Fakt, że położony jest on po części wzdłuż drogi do J. a z drugiej strony w pewnej odległości od cmentarza i wzdłuż kolejnej drogi publicznej (na północy) stanowi także jedną z okoliczności, która powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu, że istnieją przeszkody faktyczno-prawne do zmiany przeznaczenia tych gruntów na grunty nieleśne w szczególności w kontekście interesu Gminy leżącego u podstaw zmiany przeznaczenia gruntów. Tych okoliczności organ w ogóle nie rozważał przyjmując z góry przyjętą tezę o określonym kierunku rozwoju wsi. Sąd wytknął organowi, że pominął także pozytywną opinię Marszałka Województwa stwierdzając jedynie, że nie można jej uwzględnić dlatego, że w sąsiedztwie istniejącej zabudowy występują grunty niższych klas bonitacyjnych, które w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone na cele nierolnicze. Tym samym organ przyjął a priori założenie kierunku rozwoju wsi tylko w granicach istniejącej zabudowy, pomijając zupełnie kwestie związane z faktyczną możliwością budowy nowych siedlisk wzdłuż drogi (pn-pd), możliwości zabudowy w granicach cmentarza w związku ze strefami sanitarnymi, możliwości komunikacyjnych, a co za tym idzie nie rozważył interesów społecznych i słusznych interesów obywateli. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji opiera się na ogólnych stwierdzeniach i nie zawiera konkretnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Organ odniósł się jedynie do ogólnego interesu społecznego rozumianego jako potrzeba ochrony gruntów rolnych, nie odniósł się natomiast do interesu strony tj. Gminy i jej mieszkańców, celów jakim ma służyć uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadny, zdaniem Sądu, jest zarzut naruszenia przez organ art. 6 ust 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wobec ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że sam fakt istnienia gruntów klasy niższej uzasadnia odmowę zmiany ich przeznaczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Sąd wskazał, że co prawda organ odniósł się do opinii Marszałka Województwa [...] jednakże powody nie uwzględnienia tej opinii nie są w ocenie Sądu przekonujące. Organ nie odniósł się bowiem do merytorycznej zawartości tej opinii wysuwając wyłącznie pogląd, iż sam fakt istnienia klas niższych w sąsiedztwie uniemożliwia zmianę przeznaczenia gruntów klas III. Opinia Marszałka Województwa, jest co prawda tylko opinią i organ nie jest nią związany, to jednak odmowa jej uwzględnienia musi być w sposób przekonujący umotywowana. Odnośnie wytycznych co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności organ ustali i wskaże, o ile nadal będzie podtrzymywał twierdzenia o możliwości zmiany przeznaczenia gruntów o niższej klasie bonitacyjnej, których gruntów to dotyczy i dlaczego tego rodzaju rozwiązanie jest jedynym możliwym do zaakceptowania w świetle motywów przedstawianych przez Gminę a związanych z dalszym rozwojem wsi. Celowe będzie odniesienie się do przedstawionego przez Burmistrza wykazu charakterystyki działek objętych przedmiotowym wnioskiem i działek sąsiednich. Sąd zalecił, aby organ rozważył interes społeczny i słuszny interes strony mając na uwadze wskazane wyżej domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia oraz odniósł się w sposób wyczerpujący do argumentów przedstawianych przez skarżącego co do zasadności zmiany przeznaczenia gruntów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 6 ust 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wobec ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że sam fakt istnienia gruntów klasy niższej uzasadnia odmowę zmiany ich przeznaczenia oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokonując niewłaściwego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powołując się na powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi wniesionej przez Gminę J. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. została wydana w oparciu o kryteria ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie przekracza ram uznania administracyjnego. Do wniosku Burmistrza Miasta J. załączono szereg dokumentów, a także załączniki graficzne, na podstawie których można było dokładnie przeanalizować zasadność przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze, biorąc pod uwagę podstawowe przesłanki, wynikające z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto organ podkreślił, że szeroko wypowiedział się co do zasadności zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych objętych opracowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czemu dał wyraz argumentując celowość ochrony gruntów rolnych klas I - III w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie bez znaczenia jest również fakt, że została przeprowadzona analiza struktury użytków rolnych gminy, z której wynika, że na terenie obrębu ewidencyjnego [...] występuje 40,57 % gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych (gleb o niższej przydatności produkcyjnej, tj. klas IV-VI), co w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych predysponuje je do wykorzystania w pierwszej kolejności na cele nierolnicze. W związku z powyższym nie można uznać, że decyzja Ministra zapadła z naruszeniem art. 6 ust 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, iż propozycja zmiany przeznaczenia gruntów sprowadza się do umożliwienia rozwoju wsi z drugiej strony cmentarza, wzdłuż drogi do J. i wydaje się, że jako taka mogłaby prowadzić do powstania zwartego kompleksu mieszkalno-usługowego z kompleksem już istniejącym wzdłuż drogi północ-południe, ponieważ z przedstawionych przez wnioskodawcę załączników graficznych wyraźnie wynika, że grunty te położone są w otwartej przestrzeni produkcyjnej, a proponowana zabudowa w żaden sposób nie będzie nawiązywała do istniejącej zabudowy. Zabudowa ta skoncentrowana jest po obu stronach drogi jako tzw. ulicówka, wzdłuż której istnieją enklawy gruntów rolnych, które mogą być wykorzystane na cele nierolnicze jako wypełnienia, stanowiąc naturalną kontynuację istniejącego zagospodarowania układu urbanistycznego wsi, bez wkraczania w tym przypadku w otwartą przestrzeń rolniczą, tworząc 4-tą, 5-tą, 6-tą i kolejne linie zabudowy, w sytuacji gdzie nie jest do końca zabudowana nawet 1-sza. Błędne jest również stanowisko Sądu, że organ powinien uwzględnić, iż na wnioskowanym terenie proponowana jest sieć dróg wewnętrznych, ponieważ to nie uzasadnia zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że odniósł się jedynie do ogólnego interesu społecznego rozumianego jako potrzeba ochrony gruntów rolnych, nie odnosząc się w ogóle do interesu strony tj., gminy i jej mieszkańców, celów jakim ma służyć uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego, woli mieszkańców rozwoju wsi w określonym kierunku i propozycji zagospodarowania terenu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyważył słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, wskazując, że przyjęta przez Burmistrza polityka przestrzenna gminy nie może stanowić podstawy do pozytywnego rozpatrywania wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Sądu, że Minister pominął zupełnie kwestie związane z faktyczną możliwością budowy nowych siedlisk wzdłuż drogi (pn-pd), organ wskazał, iż zarzut ten jest zupełnie niezrozumiały, ponieważ przedmiotem postępowania nie było przeznaczenie wnioskowanych gruntów na cele zabudowy siedliskowej tylko na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, mieszkaniowo-usługowej oraz pod tereny infrastruktury technicznej i komunikacji. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że wbrew stanowisku Sądu, w sposób wyczerpujący odniósł się do opinii Marszałka, zwracając uwagę, iż fakt występowania na tym obszarze gruntów rolnych różnych klas bonitacyjnych, nie może być jedyną przesłanką do wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia, gdyż z uwagi na mozaikowatość gleb wszystkie sprawy należałoby rozstrzygać pozytywnie, a decyzja Ministra byłaby tylko formalnością. Ponadto opinia Marszałka nie ma w sprawie charakteru wiążącego, bowiem właściwy organ rozstrzygając sprawę nie ma obowiązku podzielić wyrażonego w niej stanowiska, a nie odniesienie się przez właściwy organ w uzasadnieniu decyzji do takiej opinii nie rodzi żadnego skutku, gdyż jest oczywiste, że odmienne od zajętego w opinii stanowiska rozstrzygnięcie decyzji jest jednoznacznym wyrazem tego, iż organ orzekający treści tej opinii nie podzielił. Powyższe w ocenie skarżącego kasacyjnie dowodzi, że Sąd stawiając tezę o dokonaniu jednostronnej oceny materiału dowodowego oraz przekroczeniu ram uznania administracyjnego, całkowicie pominął istotne ustalenia poczynione przez organ administracji. Odrzucił tym samym całą analizę materiału dowodowego, która została przeprowadzona na podstawie wiedzy z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów prawa materialnego w połączeniu z doświadczeniem zawodowym i życiowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Rozważając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 6 ust 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy mieć na względzie, że rozpatrując wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien kierować się zasadami, które ustawodawca wyraził we wskazanej ustawie. Zostały one wyrażone w art.3 ust.1 i art. 6 ust.1 ustawy. Pierwszy z tych przepisów wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust.1 stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wskazane przepisy zawierają istotną treść normatywną, wyznaczającą zadania Ministra Rolnictwa i innych organów wskazanych w ustawie, spośród których najistotniejszym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia językowa art.6 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy. Niekiedy, jak w niniejszej sprawie, dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ wydając decyzję odniósł się jedynie do ogólnego interesu społecznego, rozumianego jako potrzeba ochrony gruntów rolnych nie odnosząc się do interesu gminy i dopuścił się naruszenia art.6 ust.1 w zw. z art. 7 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że sam fakt istnienia gruntów niższej klasy uzasadnia odmowę zmiany ich przeznaczenia. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się jednak zgodzić. Wynik ważenia interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych zależy od okoliczności konkretnej sprawy a szczegółową ocenę tych okoliczności przeprowadził Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się jednocześnie do argumentacji Gminy J. wnioskującej o zmianę przeznaczenia gruntów. Organ wskazał kilka powodów nieuwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów: wnioskowane do zmiany przeznaczenia grunty są usytuowane w otwartej przestrzeni rolniczej, w znacznej odległości od linii zabudowy, przylegają do terenów użytkowanych wyłącznie jako rolnicze, w sąsiedztwie istniejącej zabudowy występują grunty niższych klas, taka lokalizacja doprowadzi do wymieszania funkcji rolniczej i nierolniczej i nie będzie stanowiła naturalnego poszerzenia i uzupełnienia strefy zabudowy, narusza zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na grunty nierolnicze powinny być przeznaczane grunty klas najniższych. Zatem nie tylko sam fakt istnienia gruntów niższej klasy był powodem odmowy wyrażenia zgody przez Ministra. Z ustalonego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że wszystkie grunty, których dotyczy wniosek Burmistrza J. są gruntami klasy III b. Na terenie wsi S. są to grunty najwyższej klasy, gdyż nie ma gruntów klasy I i II. Trzeba też zauważyć, że w 2006 r. dokonano już zmiany przeznaczenia 160, 47 ha gruntów klasy III. Z analizy struktury użytków rolnych gminy wynika, że na terenie obrębu ewidencyjnego [...] występuje 40, 57 % gruntów rolnych niższych klas tj. klas IV, V i VI , które - jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – mogą być wykorzystane w pierwszej kolejności na cele nierolnicze. Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że Minister Rolnictwa powinien wskazać, które grunty najniższej klasy mogą być przeznaczone na inwestycje, gdyż to wnioskodawca powinien wykazać dlaczego grunty niższej klasy ( np. klasy IV znajdujące się w sąsiedztwie obszaru objętego planem) nie mogą być przeznaczone na rozbudowę wsi. Należy zatem podzielić stanowisko Ministra, że zachodziły podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku Gminy, który dotyczył najwyższej jakości gleb wsi S.. Odmowa uwzględnienia wniosku opartego na normie prawnej określonej w art.7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być poczytywana, jako ograniczanie samorządności organów jednostek samorządu terytorialnego, istotne ograniczenie możliwości rozwoju gminy, czy też ograniczanie prawa do rozporządzania gruntem przez jego właściciela, lecz w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podyktowana była troską organu o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami określonymi we wskazanej ustawie. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, jednakże są one konsekwencją naruszenia norm prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skorzystał z dyspozycji art.188 p.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok orzekł także, na podstawie art.151 p.p.s.a., o oddaleniu skargi Gminy J., uznając ją za nieuzasadnioną z wyżej omówionych względów O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.