I SA/Wa 812/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E.R. i J.R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.R. i E.R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności nieruchomości, położonej na terenie gminy K., zajętej pod dawną drogę wojewódzką nr [...] [...]", oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] - k.m. [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność E. i J. małż. R.. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności opisanej wyżej nieruchomości, zajętej pod dawną drogę wojewódzką. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.R. i E.R. kwestionując jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaznaczył, że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J.R. i E.R.. Nie była ona zatem własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Jak wynika z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 151) droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta stała się drogą powiatową. Organ odwoławczy zaznaczył, że na fakt zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną wskazuje mapa sytuacyjno – wysokościowa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2008 r., pod nr [...]. Na fakt ten wskazuje także protokół graniczny z dnia [...] maja 1982 r. wraz ze szkicem polowym. Z zamieszczonego w ww. protokole w pkt [...] opisu granic istniejących na gruncie wynika, że działka nr [...] jest oddzielona od działki nr [...] płotem drewnianym. Wskazano również, że działka nr [...] została faktycznie zajęta dla potrzeb poszerzenia drogi publicznej, jednak nie została wywłaszczona. Protokół ten został podpisany przez ówczesnego właściciela nieruchomości – K.R., który nie wnosił pretensji w zakresie poszerzenia drogi publicznej kosztem jego nieruchomości. Stan faktyczny stwierdzony w protokole z dnia [...] maja 1982 r. koresponduje z oświadczeniem R.R. – sołtysa wsi R. z dnia 17 marca 2011 r., który oświadczył, że przedmiotowa nieruchomość była ogrodzona w dniu 31 grudnia 1998 r. i ogrodzenie wyznaczało siedlisko. R.R. stwierdził, że ogrodzenie stoi w tym samym miejscu do dnia dzisiejszego, zaś od strony ulicy licuje z ogrodzeniami posesji sąsiednich. Wskazał również, że w wyniku budowy chodnika w ul. [...] w R., która miała miejsce około 6-7 lat temu, nie zmienił się przebieg drogi i nie były przesuwane ogrodzenia posesji, w tym również ogrodzenie E.R.. Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wobec powyższych dowodów nie można dać wiary wyjaśnieniom skarżących, które nie zostały poparte żadnymi dowodami, że działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną dopiero w końcu 2005 r. Tym samym uznać należy, że spełniona została przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę. Organ odwoławczy zaznaczył co rozstrzyga o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i podkreślił, że w sprawie udokumentowana została również przesłanka władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Organ wojewódzki jako dowód władania przyjął oświadczenie p.o. Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w C. z dnia 12 listopada 2008 r., z którego wynika, że droga wojewódzka nr [...] do dnia 31 grudnia 1998 r. była utrzymywana i remontowana przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K., obecnie droga ta pozostaje w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w C., który w latach 1999 – 2007 wykonywał nad nią remonty bieżące, odśnieżanie, usuwanie gołoledzi w ramach bieżącego utrzymania dróg. Do akt załączona także została umowa nr [...] z dnia [...] października 1998 r. zawarta pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w K. Zarządem Dróg w M. z siedzibą w Z. a S.T. wraz z aneksem nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. dotyczącą zimowego utrzymania dróg wojewódzkich. Za dowód potwierdzający władanie przedmiotową nieruchomością przez zarządcę drogi należy ponadto uznać oświadczenie R.R. – sołtysa wsi R. z dnia 17 marca 2011 r., z którego wynika, że zarządca drogi prowadził na drodze remonty, odśnieżał, usuwał gołoledź oraz okresowo wykaszał w ramach bieżącego utrzymania dróg. Z treści materiału dowodowego wynika zatem, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na przedmiotowej nieruchomości była urządzona droga publiczna, która była we władaniu publicznoprawnym. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w przedmiotowej sprawie zostały spełnione, a tym samym były podstawy do wydania stosownej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.R. i E.R., zarzucając że zaskarżona decyzja jest niezgodna zarówno ze stanem faktycznym jak i prawnym oraz wnosząc o jej uchylenie i ostateczne stwierdzenie, iż działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną powstałą dopiero w końcu 2005 r., a także o wypłacenie należnego odszkodowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili fakty, które – w ich ocenie - świadczą o tym, że zajęcie działki nr [...] pod drogę publiczną – powiatową nastąpiło dopiero w końcu 2005 r. Powołano m.in. zdjęcie satelitarne z kwietnia 2004 r., mapy sytuacyjno – wysokościowe oraz zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w C. z dnia 8 marca 2004 r. Wskazano, że przedmiotowa działka była przez nich użytkowana jako gospodarstwo rolne oraz zaznaczono, że z rysunku umieszczonego w protokole granicznym z dnia [...] maja 1982 r. wyraźnie i jednoznacznie wynika, iż działka nr [...] jest poza obrębem drogi przez wieś. Zdaniem skarżących oświadczenie sołtysa wsi R. – R.R. z dnia 17 marca 2011 r. jest niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżący przedstawili argumenty na poparcie podnoszonych twierdzeń oraz podkreślili, że opisane w skardze fakty potwierdzają także świadkowie – mieszkańcy Gminy K. obręb [...] w załączonych do skargi oświadczeniach. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie uznały, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w powołanym wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat C. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej na terenie gminy K., zajętej pod dawną drogę wojewódzką nr [...]. Zdaniem Sądu stanowisko organów administracji publicznej jest prawidłowe. Zaznaczyć należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielami działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. byli J.R. i E.R.. Analiza akt sprawy wskazuje jednocześnie, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład pasa drogowego drogi nr [...] relacji [...]. Droga ta, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] (Dz. U. Nr 30, poz. 151), w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę wojewódzką. Stosownie natomiast do treści art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. W ocenie Sądu o tym, że działka nr [...] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład drogi publicznej – drogi nr [...] relacji [...] świadczy w szczególności znajdujący się aktach sprawy protokół graniczny z dnia [...] maja 1982 r. wraz ze szkicem polowym, który został sporządzony w związku z pomiarem działki nr [...] celem dokonania przewłaszczenia. Zauważyć trzeba, że w pkt A tego protokołu, zawierającego opis granic istniejących na gruncie, wskazano m.in., że "od pkt granicznego 10 granica biegnie w linii prostej, po płocie drewnianym do pkt granicznego 2 oddzielając działkę mierzoną od istniejącej drogi publicznej". W powołanym pkt A protokołu wskazano także, że "droga ta została poszerzona lecz przejęte części nie zostały wywłaszczone. Właściciel nie wnosił z tego tytułu pretensji". Podkreślić należy, że wskazany protokół podpisany został przez K.R., ówczesnego właściciela przedmiotowej działki, który – jak wynika z analizy protokołu – nie zgłaszał jakichkolwiek uwag w kwestii zajęcia działki pod drogę (jej poszerzenie), czy też przebiegu jej granic. Istotne jest także, że na znajdującym w przedmiotowym protokole szkicu, część działki przejęta pod drogę oznaczona została jako działka nr [...]. Zdaniem Sądu okoliczności powyższe jednoznacznie zatem wskazują, że objęta zaskarżoną decyzją działka nr [...] już w 1982 r. zajęta została pod istniejącą drogę publiczną, w celu jej poszerzenia. Zauważyć trzeba, że powyższe potwierdza również oświadczenie R.R. – sołtysa wsi R. z dnia 17 marca 2011 r., w którym wskazano m.in., że przebieg drogi nr [...] nie zmienił się od 1997 r. do chwili obecnej oraz że w dacie 31 grudnia 1998 r. posesja E.R. była ogrodzona. Ogrodzenie wyznaczające siedlisko, nie zmieniało się i stoi w tym samym miejscu do dnia dzisiejszego. Fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną wynika również – zdaniem Sądu - ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej (sytuacyjno-wysokościowej) wraz z zaznaczonymi granicami ewidencyjnymi działki i granicami pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu - spełniona została również przesłanka władztwa publicznoprawnego. O tym, że działka nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym świadczą bowiem znajdujące się w aktach sprawy takie dokumenty jak umowa z dnia [...] października 1998 r., nr [...] wraz z aneksem z dnia [...] grudnia 1998, nr [...], zawarta pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w K. Zarządem Dróg w M. z siedzibą w Z a S.T., dotycząca zimowego utrzymania dróg wojewódzkich, powołane wyżej oświadczenie R.R. – sołtysa wsi R. z dnia 17 marca 2011 r., w którym wskazano, że zarządca drogi w dacie 31 grudnia 1998 r. i w latach następnych wykonywał na drodze remonty bieżące, odśnieżanie, usuwanie gołoledzi oraz okresowe wykaszanie w ramach bieżącego utrzymania dróg, a także oświadczenie p.o. Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w C. z dnia 12 listopada 2008 r. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż skoro ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", to podstawowe znaczenie w świetle powołanego przepisu ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do wskazanej wyżej działki nr [...]. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia są więc zgodne z prawem. Jednocześnie odnosząc się do podnoszonych w skardze twierdzeń, że działka nr [...] zajęta została pod drogę publiczną dopiero pod koniec 2005 r., a tym samym, że wydane w sprawie decyzje są wadliwe, stwierdzić trzeba, iż są one bezpodstawne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przedstawione przez skarżących dokumenty, takie jak zdjęcie satelitarne z kwietnia 2004 r., czy też zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków, w żaden sposób nie podważają zajętego przez organy stanowiska, że działka nr [...] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład drogi publicznej, tj. drogi nr [...] relacji [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Jak wyżej wskazano z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka wydzielona została pod w/w drogę publiczną już w 1982 r. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie uznały, że zaistniały podstawy do wydania decyzji w trybie powołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zajętego stanowiska w żaden sposób nie podważają również załączone do skargi oświadczenia mieszkańców gminy K. z dnia 15 kwietnia 2012 r. Zauważyć trzeba, że złożone one zostały już po wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji, a oczywiste jest, że sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję na dzień jej wydania i nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu zweryfikowanie nowych okoliczności podnoszonych na etapie postępowania sądowego. Tym samym stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.