I SA/Wa 2076/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta W. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 grudnia 2003 r. J. L. w imieniu spadkobierców nieruchomości przy ulicy [...] zwrócił się z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod budowę dróg, stanowiącą działkę nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające. Zawiadomieniem z dnia 23 czerwca 2004 r. wnioskodawca został poinformowany o konieczności uzupełnienia wniosku poprzez wystąpienie wszystkich uprawnionych osób. Do momentu upływu terminu określonego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, czyli do dnia 31 grudnia 2005 r., pozostali spadkobiercy nie wystąpili ze stosownym wnioskiem. Pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. E. S., E. M., W. K., M. S., I. S., K. S. w imieniu własnym i jako pełnomocnik L. S., K. S., J. B. w imieniu własnym i jako pełnomocnik B. C., C. L., B. M., M. K., M. K., A. S., A. L. i G. L. wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne: ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2), oraz ulicę [...] (działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2), uregulowaną w księdze hipotecznej "[...]". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna Nr [...] o powierzchni [....] m2 oraz inną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m 2. Pismem z dnia 2 marca 2011 r. J. L. został wezwany do przedstawienia podstaw oraz zakresów pełnomocnictw, na podstawie których zwrócił się w dniu 9 grudnia 2003 r. z wnioskiem o wypłacenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Przy piśmie z dnia 11 marca 2011 r. wnioskodawca dołączył jedynie pełnomocnictwo do reprezentowania A. L. opatrzone datą 21 października 2003 r. Wobec faktu, że wniosek z dnia 1 czerwca 2009 r. został złożony po terminie ustalonym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił E. S., E. M., W. K., M. S., I. S., K. S. działającej w imieniu własnym i jako pełnomocnik L. S., K. S. i J. B. działającej w imieniu własnym i jako pełnomocnik B. C., C. L., B. M., M. K., M. K., A. S., A. L. i G. L. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w W. przy [...] oznaczonej jako działka nr [...] w o powierzchni [...] m 2 oraz ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m 2, zajętych pod drogi publiczne. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że wniosek J. L. złożony w imieniu własnym oraz w imieniu A. L. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostanie rozpatrzony odrębną decyzją administracyjną. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. S., E. M., K. S., C. L., A. S., J. B. i B. C., A. B., I. S., B. M., M. K., G. L., J. L. działający w imieniu własnym i w imieniu A. L., kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i wnosząc o uchylenie decyzji. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta W. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a rozstrzygnięcie wymaga postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wojewoda stwierdził, że Prezydent W. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien wezwać stronę do okazania oryginału lub poświadczonej przez notariusza kopii pełnomocnictwa udzielonego przez J. S. J.L. oraz wezwać wnioskodawców do okazania oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem pełnomocnictw udzielonych J. L. w celu ustalenia, czy J. L. składając wniosek w dniu 9 grudnia 2003 r. działał tylko w imieniu własnym i A. L., czy także w imieniu pozostałych spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Wobec trwających postępowań spadkowych należy tez rozważyć konieczność zawieszenia postępowania w celu ustalenia wszystkich jego stron. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Prezydenta W. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ponieważ zaskarżona decyzja była zgodna z prawem materialnym i procesowym, - art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta W. i przekazaniu jej do wspólnego rozpoznania pomimo tego, że wniosek złożony przez E. S., E. M., W. K., A. B., I. S., K. S. złożony w imieniu własnym i jako pełnomocnik L. S., K. S., J. B. złożony w imieniu własnym i jako pełnomocnik B. C., C. L., B. M. M. K., M. K., A. S., A. L., G. L. złożony został 1 czerwca 2009 r. a więc z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. rozstrzyga jedynie rozstrzygnięcie o wniosku złożonym w dniu 1 czerwca 2009 r. Wniosek ten, jako złożony po terminie określonym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających musiał zostać rozstrzygnięty odmownie. Zdaniem strony skarżącej stanowisko Wojewody [...] nie jest prawidłowe, że organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania powinien wezwać wnioskodawców do okazania oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem pełnomocnictw udzielonych J. L. w celu ustalenia, czy J. L. działał w imieniu własnym, gdyż wniosek złożony został osobiście przez wnioskodawców w 2009 r., a więc po terminie określonym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Strona skarżąca powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1439/07 wskazała, że roszczenie o odszkodowanie (z art. 73) jest związane z właścicielem nieruchomości, jeżeli nieruchomość stanowi własność wspólną - z każdym z jej współwłaścicieli. Strona Skarżąca przenosząc to na grunt art. 28 k.p.a. stwierdziła, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 k.p.a. Inaczej mówiąc, każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości. Miasto W. zwróciło uwagę, że wniosek złożony w 2003 r., podpisany przez J. L. działającego "w imieniu spadkobierców" jest odrębnym wnioskiem wszczynającym kolejną sprawę administracyjną. Ponadto strona skarżąca zaznaczyła, że w przypadku braków formalnych pisma, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wzywa się wnoszącego pismo do ich usunięcia. Tym samym skoro są braki w pełnomocnictwie to wezwanie winno być skierowane do wnoszącego pismo – J. L. Takie wezwanie zostało ze stosownym pouczeniem o możliwości pozostawienia bez rozpoznania, skierowane do J. L. W odpowiedzi J. L.złożył tylko pełnomocnictwo A. L. A zatem decyzja Prezydenta W. rozstrzygająca wyłącznie wniosek złożony w dniu 1 czerwca 2009 r. jest zgodna z prawem i nieprawidłowo została przez Wojewodę uchylona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie i wypłata odszkodowania, w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające, za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Prezydent W. orzekając jako organ I instancji, odmówił siedemnastu osobom wymienionym w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. przyznania odszkodowania za nieruchomości położone w W. przy ul. [...] (działka nr [...]) oraz ul. [...] (działka nr [...]), motywując to zbyt późnym złożeniem wniosku, z przekroczeniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających (po dniu 31 grudnia 2005 r.). Jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że w odniesieniu do dwóch kolejnych osób – J. L. i A. L.– którzy wnioski złożyli w terminie, wydana zostanie osobna decyzja. Tym dwóm ostatnim osobom decyzja została wysłana "do wiadomości". Po rozpatrzeniu odwołań czternastu osób, w tym J. L. i A. L., Wojewoda [...] zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Uzasadnił to tym, że ustalenia wymaga, po pierwsze, krąg stron postępowania, a po drugie, czyimi pełnomocnictwami dysponował J. L. składając wniosek w dniu 9 grudnia 2003 r. W trakcie postępowania sądowego sąd ustalił, że M. K., do której organy obydwu instancji skierowały swoje decyzje (jako jednej z kilkunastu osób), zmarła w dniu [...] kwietnia 2011 r. (k. 200-201 akt sądowych). Nie żyła już więc w chwili orzekania przez organ I instancji. Taka sytuacja stanowi podstawę do stwierdzenia, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie w orzecznictwie można spotkać różne poglądy na temat tego, jakie przesłanki nieważności wyczerpuje skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej. Na przykład w wyroku z dnia 15 czerwca 2011, I OSK 1157/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że decyzja taka jest skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz jest niewykonalna (LEX nr 1082575). Sąd w niniejszym składzie podziela jednak pogląd, że "prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji" (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010, I OSK 901/09, LEX nr 595601). Nie była to jednak jedyna wada tego postępowania, na co sąd musi zwrócić uwagę, aby prowadząc ponownie postępowanie organy uniknęły dotychczasowych błędów. Wyjaśnić więc należy, że roszczenie o wypłatę odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 1, 2 i 4 Przepisów wprowadzających, nie jest czynnością zachowawczą w rozumieniu art. 209 K.c., a współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią, to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym była własność nieruchomości zajętych pod drogi publiczne i na ten cel wywłaszczonych z mocy prawa. Natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Roszczenie o odszkodowanie jest zatem związane z właścicielem nieruchomości, a jeżeli nieruchomość stanowi własność wspólną – z każdym z jej współwłaścicieli (współspadkobierców). Przenosząc to na grunt art. 28 K.p.a. stwierdzić należy, że sprawa odszkodowania dla każdego współwłaściciela jest sprawą odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania z innymi, na mocy art. 62 K.p.a. Inaczej mówiąc każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r. I OSK 1439/07). Zgodnie z art. 62 K.p.a. "W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony." Przepis ten określa instytucję współuczestnictwa formalnego, czyli wielości spraw administracyjnych formalnie połączonych w celu prowadzenia w jednym postępowaniu. Należy je odróżnić od tzw. współuczestnictwa materialnego, gdzie mamy do czynienia z tożsamością przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem wielu stron (jak np. w przypadku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości na Gminę W.). Jak wspomniano wyżej, jeśli chodzi o odszkodowanie mamy do czynienia z wielością spraw poszczególnych byłych współwłaścicieli (współspadkobierców) nieruchomości zajętej pod drogę, które mogą być połączone w jednym postępowaniu. W takim postępowaniu każda ze stron będzie adresatem decyzji w swojej sprawie, a tylko czynności postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia będą wspólne. Każdej ze stron będzie wówczas przysługiwało prawo wniesienia odwołania od takiej decyzji, ale tylko w zakresie rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach. Jednak co do zasady postępowanie, w którym łącznie jest rozpatrywanych kilka spraw administracyjnych, powinno kończyć się wydaniem w każdej z nich odrębnych decyzji administracyjnych (por. R. Stankiewicz (w) K.p.a. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2011). Nie jest to reguła "sztywna", gdyż np. we współuczestnictwie formalnym, ale konkurencyjnym (gdzie interesy stron w połączonych sprawach są konkurencyjne) postępowanie powinno kończyć się na ogół jednym rozstrzygnięciem, orzekającym o prawach wszystkich stron. Inne okoliczności konkretnej sprawy również mogą modyfikować tę regułę. W niniejszym przypadku tak jednak nie jest, w związku z czym organ, nawet jeśli będzie prowadził jedno postępowanie w trybie art. 62 K.p.a. (co wymaga uprzednio wydania stosownego postanowienia – art. 123 K.p.a.), to w ocenie sądu powinien każdą sprawę rozstrzygnąć osobno. O ile bowiem łączne prowadzenie postępowania może je przyspieszyć i przyczynić się do zwiększenia ochrony praw stron oraz do zmniejszenia ryzyka popełnienia błędów, niż w przypadku kilku równoległych postępowań, o tyle wspólne rozstrzygnięcie może sprawę spowolnić i skomplikować. Zwłaszcza, jeśli mogą zapaść rozstrzygnięcia odmienne dla poszczególnych stron. Gdyby organy tak postąpiły w niniejszym postępowaniu poddanym kontroli sądu, to śmierć jednej ze stron postępowania nie uniemożliwiłaby rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach innych stron. Wojewoda [...] nie rozpoznałby również odwołania J. L. i A. L., o których prawach i obowiązkach nie orzekł Prezydent W. w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., ale mimo to doręczył im decyzję, używając terminu "do wiadomości", nieznanego kodeksowi. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w zakresie, w jakim rozstrzyga o odwołaniu J. L. i A. L., które nie pochodziło od stron postępowania, również z tego powodu rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż organ odwoławczy nie jest uprawniony do orzekania z urzędu. Ponieważ organy rozstrzygnęły sprawę w stosunku do wszystkich stron w jednym orzeczeniu, w wyniku czego skierowały decyzję również do strony nieżyjącej, a organ II instancji dodatkowo rozpoznał odwołanie pochodzące od osób, o których prawach i obowiązkach nie rozstrzygał organ I instancji (zastrzegając, że w stosunku do nich wyda osobną decyzję), to z powodów wskazanych wyżej sąd uznał, że obydwa te rozstrzygnięcia dotknięte są wadą nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.