II OSK 1160/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Nieporęt od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 991/12 w sprawie ze skargi W. C. na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z dnia 4 lipca 2005 r. nr XLI/84/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz Gminy Nieporęt. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Nieporęt z dnia 4 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przebiegu trasy trzeciej nitki systemu rurociągów naftowych ‘Przyjaźń" – rurociągu naftowego DN 800, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości M. W uzasadnieniu zostały przytoczone następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Skarżący W. C. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Nieporęt z żądaniem stwierdzenia jej nieważności. Skarga ta została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Wójta i Rady Gminy Wieliszew, za pośrednictwem Rady Gminy Wieliszew, która wraz ze skargą przedstawiła odpowiedź na skargę, w której wniosła o oddalenie skargi. Podstawę skargi stanowiło stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru M. została podjęta w czasie, gdy obszar ten był w granicach gminy Nieporęt. Jednakże rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz.U. Nr 136, poz. 961), z dniem 1 stycznia 2008 r. ustalono granice gminy Wieliszew i gminy Nieporęt przez włączenie do dotychczasowego obszaru gminy Wieliszew obszaru obrębu ewidencyjnego Michałów-Reginów o powierzchni 449,27 ha z gminy Nieporęt (§ 1 pkt 2 rozporządzenia). W skardze podniesiono, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego dla obszaru M., który znajduje się w granicach gminy Wieliszew, nie może być uchwalona przez Radę Gminy Nieporęt. Organy gminy Wieliszew zajęły stanowisko, że zaskarżona uchwała dla obszaru przebiegu trasy trzeciej nitki systemu rurociągów naftowych ‘Przyjaźń" – rurociągu naftowego DN 800, który został włączony do gminy Wieliszew, obowiązuje nadal na tym obszarze do czasu zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru przez Radę Gminy Wieliszew. Zdaniem skarżącego uzasadnione jest żądanie stwierdzenia nieważności M., która została włączona do gminy Wieliszew, a uchwała Rady Gminy Nieporęt dla obszaru znajdującego się w granicach gminy Wieliszew stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1, art. 11, art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7, art. 8 ust. 1, art. 26 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę gmina Wieliszew wniosła o oddalenie skargi i podniosła, że utrata mocy obowiązującej uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przebiegu trasy trzeciej nitki systemu rurociągów naftowych ‘Przyjaźń" – rurociągu naftowego DN 800 w części dotyczącej sołectwa M., włączonego do gminy Wieliszew, może nastąpić tylko wskutek uchylenia lub zmiany tego planu przez Radę Gminy Wieliszew, ponieważ brak jest przepisów prawnych regulujących kwestie obowiązywania planu po zmianie granic administracyjnych gminy. W toku postępowania sądowego odpis skargi został doręczony gminie Nieporęt. W odpowiedzi Wójt Gminy Nieporęt stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa M., po włączeniu tego obszaru do gminy Wieliszew, został przekazany gminie Wieliszew. Zmiana granic powoduje, że w zakresie obszaru wyłączonego z gminy Nieporęt i włączonego do gminy Wieliszew, gmina Wieliszew przejęła zadania gminy Nieporęt, a podstawę realizacji tych zadań stanowi obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ma obowiązywać na określonym obszarze, ponieważ nadaje status prawny określonemu obszarowi. Oznacza to, że tego rodzaju akt prawa miejscowego jest ustanawiany dla określonego obszaru, a nie dla obszaru działania organu, który ustanawia tego rodzaju akt. Zdaniem gminy Nieporęt, "akty prawa miejscowego ustanowione dla ściśle określonego obszaru zachowują moc obowiązującą także wówczas, gdy nie będą już mieścić się w obszarze działania organu, który taki akt ustanowił". Z tych względów skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził, że akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu terytorialnym, co oznacza, że obowiązują one tylko w granicach danej jednostki samorządu terytorialnego. Skoro z dniem 1 stycznia 2008 r. do obszaru gminy Wieliszew został włączony obszar ewidencyjny M., w części objęty uchwałą Rady Gminy Nieporęt z dnia 4 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przebiegu trasy trzeciej nitki systemu rurociągów naftowych ‘Przyjaźń" – rurociągu naftowego DN 800, to z tym dniem uchwała ta z mocy prawa utraciła byt prawny, a tym samym nie mogła wywoływać skutków prawnych wobec nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 2008 r. znalazły się w obszarze gminy Wieliszew. Oznacza to, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Nieporęt, z dniem 1 stycznia 2008 r. nie mogła być stosowana przez organy gminy Wieliszew, gdyż z tym dniem utraciła moc obowiązującą i tym samym nie mogła wywoływać żadnych skutków prawnych w stosunku do nieruchomości, objętych planem miejscowym, które z tym dniem zostały włączone do obszaru gminy Wieliszew. Z tych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, ale tylko w części dotyczącej działki skarżącego nr [...] położonej w miejscowości M., ponieważ uchwała ta mogła wywołać określone skutki prawne w stosunku do innych nieruchomości nią objętych. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". W skardze kasacyjnej Rady Gminy Nieporęt jako podstawy kasacyjne wskazano naruszenie art. 52 § 4 P.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na uchwałę Rady Gminy Nieporęt, mimo, że skarżący nie wezwał Rady do usunięcia naruszenia prawa i wniósł skargę za pośrednictwem Urzędu Gminy Wieliszew oraz naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP przez to, iż przyjął, że te przepisy uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w części, chociaż jednocześnie uznał, że uchwała ta utraciła moc obowiązującą z dniem zmiany granic gmin Nieporęt i Wieliszew. Zdaniem Rady Gminy Nieporęt zaskarżona uchwała została podjęta w 2005 r. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i obejmowała m.in. obszar sołectwa M., który wówczas był w granicach gminy Nieporęt. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do argumentacji gminy Nieporęt, wskazującej na dalsze obowiązywanie planu miejscowego co do obszaru, który w wyniku zmiany granic gmin został włączony do innej gminy. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że gdyby przyjąć, że zaskarżona uchwała utraciła moc w części obejmującej obszar sołectwa M. z dniem włączenia tego obszaru do gminy Wieliszew, to nie mogło to stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Natomiast uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru M. przez Radę Gminy Nieporęt jest niedopuszczalne, ponieważ po zmianie granic gmin, uchwała dotyczyłaby obszaru innej gminy, a ponadto konieczne byłoby zastosowanie całej procedury planistycznej określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przytaczając takie podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie jest trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę ze skargi na uchwałę Rady Gminy Nieporęt, mimo że skarżący nie wezwał Rady Gminy Nieporęt do usunięcia naruszenia prawa i wniósł skargę nie za pośrednictwem Rady Gminy Nieporęt, lecz za pośrednictwem Urzędu Gminy Wieliszew, przez co naruszył art. 52 § 4 P.p.s.a. Po pierwsze, w przypadku skargi na uchwałę rady gminy, wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepis art. 52 § 4 P.p.s.a. nie ma zastosowania, co jednoznacznie wynika z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Wyłącznie stosowanie art. 52 § 4 P.p.s.a. jest uzasadnione tym, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako przepis szczególny stanowi, iż skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy można wnieść po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Warunkiem wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie, bezskuteczne wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a. Po drugie, mimo wadliwego wskazania jako podstawy tego zarzutu art. 52 § 4 P.p.s.a., zarzut ten należy rozpoznać, albowiem istota zarzutu sprowadza się do tego, że skoro Rada Gminy Nieporęt nie była wezwana do usunięcia naruszenia, to zaniechanie wyczerpania tego środka przez skarżącego, powinno skutkować odrzuceniem skargi. Stosownie do art. 189 P.p.s.a., jeżeli sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę i wydał wyrok, a skarga ulegała odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie i odrzuca skargę. Co do tej kwestii należy jednak mieć na uwadze, że istota sporu prawnego w tej sprawie sprowadzała się do tego, jakie znaczenie dla bytu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przebiegu trasy trzeciej nitki systemu rurociągów naftowych ‘Przyjaźń" – rurociągu naftowego DN 800 w części dotyczącej sołectwa M. uchwalonego przez Radę Gminy Nieporęt, ma późniejsze włączenie tego obszaru do gminy Wieliszew, na skutek zmiany granic gmin, w sytuacji, gdy organy gminy Wieliszew przyjęły, że dla obszaru włączonego do gminy Wieliszew nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy Nieporęt. Jest to przypadek szczególny, gdyż przedmiotem zaskarżenia jest nie tylko uchwała Rady Gminy Nieporęt, ale także stanowisko organów gminy Wieliszew, co do obowiązywania na obszarze tej gminy uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego ustanowiony przez organ innej gminy. W tej szczególnej sytuacji należało przyjąć, że warunek wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego został spełniony, skoro skarżący wezwał organy gminy Wieliszew i wniósł skargę za pośrednictwem organu gminy Wieliszew. To zaś, że przedmiotem skargi było żądanie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Nieporęt uzasadniało udział w tej sprawie organów gminy Nieporęt. Tak więc nie było podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu, że skarżący nie wezwał Rady Gminy Nieporęt do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego i wniósł skargę za pośrednictwem organów gminy Wieliszew. Zasadne są natomiast zarzuty dotyczące uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, jakkolwiek uzasadnienia tych zarzutów nie można w pełni podzielić. Prawidłowe bowiem jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że akt prawa miejscowego, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie może obowiązywać na obszarze innej gminy niż gmina, której rada gminy ustanowiła taki akt. Wynika to wprost z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Konsekwencją tego jest to, że akt prawa miejscowego ustanowiony przez Radę Gminy Nieporęt w czasie gdy obszar obrębu ewidencyjnego M. (sołectwo M.) znajdował się w granicach gminy Nieporęt i obowiązywał na tym obszarze, nie może obowiązywać na tym obszarze po włączeniu tego obszaru do gminy Wieliszew. Nie ma żadnych podstaw, aby różnicować akty prawa miejscowego w zależności od tego co jest przedmiotem aktu. Nie można podzielić stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że plan miejscowy jest szczególnego rodzaju aktem prawa miejscowego, którego specyfika polega na tym, że w sposób trwały określa przeznaczenie terenów objętych planem i określa status nieruchomości, co oznacza, że obowiązuje do czasu zmiany lub uchwalenia planu w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także wtedy gdy obszar objęty planem został włączony do innej gminy na skutek zmiany granic gmin. To prawda, że kwestia skutków zmiany granic gminy w zakresie dotyczącym aktów prawa miejscowego nie została przez ustawodawcę uregulowana, to jednak nie można wyprowadzać z tego wniosku, że akt prawa miejscowego w postaci planu miejscowego ustanowiony dla określonego obszaru przez jedną radę gminy, może być źródłem powszechnie obowiązującego prawa w innej gminie, jeżeli obszar, który był objęty planem został włączony do innej gminy. Podstawą do stwierdzenia, że akt prawa miejscowego ustanowiony prze jedną radę gminy nie może obowiązywać w innej gminie jest bezpośrednio stosowany art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Oznacza to, że zaskarżona uchwała z dniem włączenie obszaru obrębu ewidencyjnego M. (sołectwa M.) do gminy Wieliszew utraciła moc obowiązującą na tym obszarze. Trafnie natomiast podniesiono w skardze kasacyjnej, że utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały na skutek włączenia obszaru objętego tą uchwałą do gminy Wieliszew nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono argumentacji co do podstawy prawnej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, poza wskazaniem art. 147 § 1 P.p.s.a., który określa sposób uwzględnienia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, co nie zwalniało sądu administracyjnego od wskazania jakie przepisy prawa zostały naruszone przez organ wydający zaskarżony akt, ponieważ podstawą stwierdzenia nieważności aktu jest jego sprzeczność z prawem. Można jedynie przypuszczać, że w ocenie Sądu pierwszej instancji przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały była utrata mocy obowiązującej tej uchwały z dniem włączenia obszaru sołectwa M. objętego planem miejscowym do gminy Wieliszew. Skoro brak jest innych przyczyn wskazujących na sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały w dacie jej podjęcia i obowiązywania do czasu zmiany granic gminy, to tylko to, że po zmianie granic gmin obszar objęty planem miejscowym został włączony do gminy Wieliszew i plan ten utracił moc obowiązującą na tym obszarze, nie oznacza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W takim przypadku chodzi przecież o zdarzenie późniejsze, które w żaden sposób nie podważa legalności wcześniej podjętej uchwały. Należy mieć przy tym na uwadze, że stwierdzenie nieważności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego z mocą od dnia jego podjęcia, a rozstrzygnięcia wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu (art. 147 § 2 P.p.s.a.). Jeżeli natomiast akt prawa miejscowego obowiązywał w określonym czasie, do dnia, w którym utracił moc obowiązującą, nie ma podstaw do kwestionowania czynności prawnych podjętych w okresie obowiązywania tego aktu i na jego podstawie. Z tych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały tylko z tego powodu, że uchwała utraciła moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 2008 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawa o samorządzie gminnym, ani inne ustawy nie przewidują odrębnego typu skargi do sądu administracyjnego, której przedmiotem mógłby być wyłącznie spór co do obowiązywania prawa. Taki zaś spór, co do dalszego obowiązywania zaskarżonej uchwały, po 1 stycznia 2008 r., był zasadniczym powodem zaskarżenia uchwały Rady Gminy Nieporęt przez skarżącego. Podzielając stanowisko skarżącego, że uchwała utraciła moc z dniem 1 stycznia 2008 r. skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ nie było podstaw do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa i zastosowania art. 147 §1 P.p.s.a. Nie można również w drodze analogii stosować art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, który stanowi, że umarza się postępowanie, jeżeli akt normatywny utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Rozstrzyganie o tym, czy akt prawa miejscowego utracił moc obowiązującą, czy nadal obowiązuje jest zazwyczaj niezbędne w toku rozpoznawania indywidualnych spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, w których przepisy takiego aktu mogą mieć zastosowanie. Kwestia obowiązywania planu miejscowego jest istotna na przykład w sprawach o pozwolenie na budowę lub warunki zabudowy. Zagadnienie to ma także znaczenie w sprawie ze skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, z tym że ustalenie w takiej sprawie, iż akt został ustanowiony zgodnie z prawem i utracił moc obowiązującą z określonym dniem, nie uzasadnia uwzględnienia skargi. W takim przypadku, mimo oddalenia skargi, ma znaczenie ocena prawna sądu administracyjnego co do tego, że akt prawa miejscowego utracił moc obowiązującą z określonym dniem. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., przyjmując iż wprawdzie skarga kasacyjna została uwzględniona, to jednak zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej, który dotyczy tego, że zaskarżona uchwała nadal obowiązuje nie był zasadny, a to było istotną sporu prawnego w tej sprawie. Z uwagi na oddalenie skargi skarżącemu nie przysługuje zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania (art. 199 i 200 P.p.s.a.)