I SA/Sz 439/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Burmistrza Trzebiatowa na uchwałę Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XVI/134/11 w przedmiocie uchwalenia budżetu Gminy Trzebiatów na 2012 r. oddala skargę. Rada Miejska w T., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 i pkt 9 lit. d oraz lit. i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 211, art. 212 i art. 258 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) – zwanej dalej "u.f.p.", w dniu 29 grudnia 2011 r. podjęła uchwałę Nr XVI/134/11 w sprawie uchwalenia budżetu Gminy T. na 2012 r. Pismem z 2 lutego 2012 r. (data wpływu do organu: 21 lutego 2012 r.), Burmistrz T. wezwał Radę Miejską w T. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie opisanej powyżej uchwały, jako naruszającej prawo. W wezwaniu podniesiono, że podjęcie tego uchwały nastąpiło z naruszeniem procedury przewidzianej przepisami art. 233 i art. 238 u.f.p., zaś zawarte w niej regulacje dotyczące przeznaczenia środków na Straż Miejską powodują, że uchwała narusza art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 4 pkt 14 u.s.g. i art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. nr 23, poz. 779 ze zm.). Rada Miejska w T. nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 20 kwietnia 2012 r., Burmistrz T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w T. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy T. na 2012 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonemu aktowi Skarżący zarzucił naruszenie prawa, tj.: 1) art. 233 u.f.p., polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, wyrażające się w uchwaleniu budżetu Gminy T., którego projekt stworzony został przez radnych Rady Miejskiej w T. w toku prac komisji Rady Miejskiej, podczas gdy wyłączna inicjatywa uchwałodawcza w zakresie budżetu gminy przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta); 2) art. 238 u.f.p., polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, wyrażające się w przyjęciu budżetu w oparciu o projekt stworzony przez radnych Rady Miejskiej i nieprzedłożony Regionalnej Izbie Obrachunkowej do zaopiniowania; 3) art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 7 pkt 14 u.s.g., polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, wyrażające się w przyjęciu budżetu, który nie zapewnia środków na realizację podstawowego zadania własnego gminy, jakim jest zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; 4) art. 5 ustawy o strażach gminnych, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, wyrażające się w przyjęciu budżetu, który nie przewiduje wydatków na działanie jednostki organizacyjnej gminy jaką jest Straż Miejska, bez jednoczesnej likwidacji tej jednostki; 5) art. 4 ustawy o strażach gminnych, polegające na niewłaściwym niezastosowaniu tego przepisu, wyrażające się w obejściu tego przepisu, a mianowicie w doprowadzeniu do faktycznej likwidacji straży gminnej, bez przeprowadzenia procedury przewidzianej powyższym przepisem. W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wskazując w szczególności, że w dniu 15 listopada 2011 r., działając jako Burmistrz T., na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 233 u.f.p., przedstawił Radzie Miejskiej w T. projekt budżetu na rok 2012 i projekt uchwały w sprawie uchwalenia budżetu. Uczynił to jako jedyny organ posiadający inicjatywę uchwałodawczą w tym zakresie, zaś przedstawiony przez niego projekt został przygotowany zgodnie z procedurą przewidzianą prawem, w tym również uchwałą Nr XLIX/452/10 Rady Miejskiej w T. z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie określenia trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Projekt ten został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Pomimo dochowania prawidłowej procedury i pomimo faktu, że wyłącznie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w zakresie budżetu, przedstawiony przez Burmistrza projekt uchwały budżetowej nie stał się przedmiotem obrad Rady Miejskiej. Rada głosowała bowiem nad projektem budżetu zgłoszonym przez Komisje Rady i ten projekt uchwaliła, co znajduje potwierdzenie w protokole z sesji Rady Miejskiej w T. z dnia 29 grudnia 2011 r. Skarżący podniósł również, że projekt budżetu będący efektem prac Komisji Rady, a niemający nic wspólnego z projektem przedstawionym przez Burmistrza, nie był poddany ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej, która to ocena jest obligatoryjna (art. 238 u.f.p.). W jego ocenie, Rada Miejska w T. uchwalając "swój" budżet nie brała pod uwagę istotnych kosztów (finansowych i społecznych) tego budżetu oraz jego niewykonalności w aspekcie przepisów, do stosowania których organ wykonawczy jest zobowiązany. Skarżący zwrócił uwagę, że w przyjętej uchwale budżetowej prawie całkowicie zlikwidowano środki na Straż Miejską przy utrzymaniu jednocześnie tej Straży, co świadczyć może o tym, że zamierzeniem Rady Miejskiej było obejście prawa, gdyż de facto uchwała zmierzała do likwidacji Straży Miejskiej, lecz nie w sposób przewidziany prawem, tj. z zachowaniem procedury określonej w art. 4 ustawy o strażach gminnych, zgodnie z którą, przed likwidacją straży konieczne jest uzyskanie opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego policji i zawiadomienie wojewody. Ponadto, celem wykazania interesu prawnego do wniesienia przedmiotowej skargi, Burmistrz T. wskazał, że jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do wykonania zaskarżonej uchwały. Zgodnie z przepisami u.f.p. oraz u.s.g. zostanie oceniony na podstawie tej uchwały - w procedurze absolutoryjnej. Zatem fakt, że budżet ten jest sprzeczny z ustrojowym trójpodziałem władzy na poziomie samorządu terytorialnego, powoduje jego sprzeczność z prawem, za którą w konsekwencji, to on jako organ wykonawczy zostanie obciążony odpowiedzialnością. Nadto, powołując się na uprawnienie wynikające z art. 233 u.f.p., a przysługujące wyłącznie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdził, że interes wójta (burmistrza) w zaskarżeniu uchwały budżetowej znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. W piśmie z dnia 18 maja 2012 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Rada Miejska w T. uznając, że skarga ta została złożona w trybie art. 101 u.s.g., wskazała, że Burmistrz nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia takiej skargi. Ze skargi nie wynika bowiem, aby Rada uchwałą naruszyła czyjkolwiek indywidualny interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego. Burmistrz nie występuje też w imieniu mieszkańców (art. 101 ust. 2a u.s.g), lecz skarży uchwałę jako organ wykonawczy, który nie chce jej realizować, a nie jako członek wspólnoty gminnej. Rada Miejska zakwestionowała stanowisko Skarżącego, że jest ona twórcą projektu budżetu i wskazała, że praca radnych odbywała się na komisjach Rady, w czasie których wypracowywano zmiany do przedstawionego projektu złożonego przez Burmistrza. Przy czym, wprowadzając zmiany w projekcie budżetu, Rada opierała się na przepisie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stwierdza, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy właśnie uchwalanie budżetu. Wprowadzone zmiany mieściły się także w granicach przewidzianych przepisem art. 240 ust. 2 u.f.p. Rada Miejska nie znalazła również podstaw do uznania argumentów Skarżącego, związanych z likwidacją Straży Miejskiej, gdyż: 1) radni nie zabrali wszystkich pieniędzy na funkcjonowanie Straży Miejskiej, pozostawili takie środki, które zezwalały na zgodną z prawem procedurę jej likwidacji; 2) na kolejnej sesji Rady Miejskiej, po rozmowach z funkcjonariuszami Straży i w uzgodnieniu z Burmistrzem radni podjęli uchwałę zmieniającą budżet, w której zapewniono pieniądze na funkcjonowanie Straży Miejskiej przez cały rok 2012. Ponadto, w załączeniu, Rada Miejska przedstawiła - wydaną w ramach nadzoru prawnego nad działalnością gminną (art. 85 i nast. u.s.g.) - uchwałę Nr III/13/K/2012 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy T. na 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: "p.p.s.a." - sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszono prawo dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W myśl ww. art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Niewątpliwie skarga na uchwałę budżetową rady gminy należy do wymienionych kategorii spraw, podejmowana jest w zakresie administracji publicznej, a więc zaskarżony akt – co do zasady - podlega kontroli sądowej. Na wstępie należy odnieść się do problemu legitymacji Burmistrza Gminy T. do zaskarżania uchwały budżetowej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W myśl ust. 2a tego artykułu: "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę", natomiast stosownie do ust. 3: "W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym". Niewątpliwie skarżący Burmistrz T. wniósł skargę w swoim imieniu, jako organ wykonawczy samorządu gminnego. Zaskarżenie uchwały rady gminy w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga jednak wykazania przez skarżącego, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uznając, że uchwała budżetowa należy do tej kategorii spraw, należy więc zbadać, czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie organu wykonawczego gminy. Wskazać przy tym należy, że interes prawny skarżącego powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, gdyż te przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Interes prawny powinien też być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. "Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (wyrok NSA z 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092). Interes powinien też być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Omawiane naruszenie interesu prawnego musi też być bezprawne, tj. dokonane z naruszeniem prawa. Burmistrz T. uzasadniając naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą wskazał, że jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do wykonania uchwały, a - zgodnie z przepisami u.f.p. oraz u.s.g. – na podstawie tej uchwały zostanie oceniony w procedurze absolutoryjnej. Zdaniem Skarżącego, skoro budżet ten jest sprzeczny z ustrojowym trójpodziałem władzy na poziomie samorządu terytorialnego, to fakt ten powoduje sprzeczność budżetu z prawem, za którą w konsekwencji on - jako organ wykonawczy - zostanie obciążony odpowiedzialnością. Ponadto, powołując się na uprawnienie wynikające z art. 233 u.f.p., a przysługujące wyłącznie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdził, że interes wójta (burmistrza) w zaskarżeniu uchwały budżetowej znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Oceniając tak określony interes prawny Skarżącego, stwierdzić należy, że Burmistrz nie wykazał, że przedmiotowa uchwała narusza jego jest rzeczywisty, aktualny interes prawny. Wskazywany przez Skarżącego przyszły (ewentualny) wpływ tej uchwały na jego sytuację osobistą nie powoduje przyznania mu w niniejszej sprawie legitymacji procesowej. Stwierdzenie, że z powodu sprzeczności budżetu z ustrojowym trójpodziałem władzy na poziomie samorządu terytorialnego (co oznacza także sprzeczność z prawem), Burmistrz zostanie obciążony odpowiedzialnością (w postępowaniu absolutoryjnym), nie oznacza bowiem naruszenia aktualnego interesu prawnego Skarżącego. Legalność (a więc i zasadność) uchwały o nieudzieleniu absolutorium burmistrzowi może bowiem być podważana w odrębnym postępowaniu ze skargi organu wykonawczego. Uznając, że Skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę należało oddalić. Wskazać przy tym należy na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że w razie stwierdzenia przez Sąd braku interesu prawnego skarżącego, skarga podlega oddaleniu a nie odrzuceniu. Na marginesie Sąd zauważa, że gdyby nawet uznać, że Skarżący wykazał interes prawny w zaskarżeniu uchwały, to nie miałoby to wpływu na zmianę rozstrzygnięcia, tj. na oddalenie skargi. Stwierdzić bowiem należy, że - jak wynika z uzasadnienia skargi - Skarżący upatruje sprzeczność uchwały budżetowej z przepisami art. 233, art. 238 i art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.pw związku z art. 7 pkt 14 u.s.g. oraz art. 4 i art. 5 ww. ustawy o strażach gminnych. Naruszenie tych przepisów – zdaniem Skarżącego – polegało na uchwaleniu budżetu, którego projekt został opracowany przez komisje Rady (nieoprzedłożony też regionalnej izbie obrachunkowej do zaopiniowania), co naruszyło wyłączne uprawnienie Burmistrza do przedkładania projektu budżetu (art. 233 pkt 1 i art. 238 ust. 1 pkt 1 u.f.g.). Ponadto uchwalony przez Radę Miasta T. budżet na rok 2012 nie przewidywał odpowiednich środków finansowych na działalność straży miejskiej (co naruszało też art. 5 ustawy o strażach miejskich). Wskazać więc należy, że w myśl art. 233 pkt 1 i pkt 3 u.f.p., inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej oraz o zmianie uchwały budżetowej, przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 238 u.f.g.: "1. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej: 1) organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, 2) regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania - do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. 2. Wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedkłada organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej: 1) uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej; 2) inne materiały określone w uchwale, o której mowa w art. 234. 3. Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z – również powoływanym w skardze - art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.g., "wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego". Zadania własne gminy określa art. 7 u.s.g. Stosownie do (wskazanego w skardze) ust. 1 pkt 14 tego artykułu: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego". Skarżący zarzucił w skardze naruszenie tych właśnie przepisów przy uchwalaniu przez Radę Miejska w T. budżetu na rok 2012. Odnosząc się zatem do takich zarzutów, stwierdzić należy, że niesporne jest, iż to organowi wykonawczemu gminy przysługuje wyłączne prawo przedkładania projektu budżetu gminy oraz to, że projekt taki powinien być zaopiniowany przez RIO. Niesporne jest też, że te dwie przesłanki zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Sporne jest natomiast, czy uchwalając budżet Rada Miejska naruszyła ww. wyłączną inicjatywę uchwałodawczą Burmistrza, uchwalając budżet na podstawie "własnego" projektu – jak twierdzi Skarżący. Rada Miejska zakwestionowała takie stanowisko Skarżącego, wskazując, że radni na posiedzeniach komisji Rady wypracowywali zmiany "do przedstawionego projektu złożonego przez Burmistrza". Rada Miejska stwierdziła też, że wprowadzając zmiany w projekcie budżetu, "Rada opierała się na przepisie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy właśnie uchwalanie budżetu. Ponadto, wprowadzone zmiany mieściły się w granicach przewidzianych przepisem art. 240 ust. 2 u.f.p.". Wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., "do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu". Z treścią tego przepisu związany jest art. 18a ust. 1 i ust. 3 u.s.g. W myśl tych przepisów, rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną (ust. 1). Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową.". Stosownie natomiast do art. 240 ust. 2 u.s.g., bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wskazać przy tym także należy, że zgodnie z art. 239 u.s.g., uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Stosownie do art. 240 ust. 1 u.s.g.: "Do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 238 ust. 1.". W myśl ust. 3 tego artykułu: "W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie, o którym mowa w ust. 1, regionalna izba obrachunkowa, w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały, o której mowa w ust. 1.". Ponadto w myśl art. 5 ustawy o strażach gminnych, koszty związane z funkcjonowaniem straży są pokrywane z budżetu gminy. Artykuł 4 tej ustawy stanowi natomiast, że: "Rada gminy może rozwiązać straż po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego (Stołecznego) Policji, o czym zawiadamia wojewodę. W przypadku nieotrzymania opinii, rada gminy może rozwiązać straż po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii.". Odnosząc przytoczony stan prawny do przedstawionych wyżej stanowisk obu organów gminy, należy uznać, że nawet przy przyjęciu zasadności stanowiska Skarżącego, że na sesji Rady Miejskiej radni powinni głosować nad przedłożonym przez Burmistrza projektem budżetu i nad zgłaszanymi do niego poprawkami radnych lub komisji, to w sytuacji, gdy na sesji Rady przedłożono projekt opracowany przez jej komisje na podstawie projektu przedłożonego przez burmistrza (a więc w istocie projekt organu wykonawczego z przyjętymi przez komisje poprawkami) – nie można zasadnie stwierdzić, że Rada Miejska w T. uchwaliła budżet na podstawie własnego projektu. Nie doszło bowiem do sytuacji uchwalenia budżetu bez projektu przedłożonego przez Burmistrza i zaopiniowanego przez RIO – a więc do pozbawienia lub ograniczenia wyłącznego uprawnienia organu wykonawczego do przedkładania projektu budżetu. Gdyby zatem Rada Miejska nie uchwaliła budżetu przed rozpoczęciem roku budżetowego, to do czasu podjęcia takiej uchwały (a w sytuacji opisanej w art. 238 ust. 3 u.f.p., nawet do dnia ustalenia budżetu przez RIO), podstawą gospodarki finansowej gminy byłby właśnie projekt przedłożony przez Burmistrza (co potwierdzałoby, że zachowana została wyłączna inicjatywa uchwałodawcza Burmistrza). Rozbieżności stanowisk obu organów gminy dotyczą w istocie samego trybu uchwalania budżetu – czy poprawki komisji Rady mogły być wprowadzane do projektu już na posiedzeniach komisji (co zostało uznane przez Skarżącego za opracowanie własnego projektu Rady), czy też powinny być zgłaszane dopiero na sesji Rady Miejskiej. Nawet przy uznaniu, że tryb uchwalania budżetu powinien uwzględniać ten drugi sposób, nie można jednak nie zauważyć, że te wprowadzone przez komisje poprawki (zmiany) do projektu budżetu przedłożonego przez Burmistrza zostały przyjęte przez Radę Miejską (bo Rada uchwaliła budżet). Ponadto, obecny na sesji Burmistrz mógł dodatkowo wskazywać radnym na odstępstwa zaproponowane przez komisje od jego projektu budżetu – co dodatkowo pozwoliłoby radnym na zapoznanie się z treścią projektu budżetu przedłożonego przez organ wykonawczy i na podejmowanie świadomych (po rozważeniu stanowiska tego organu) decyzji o sposobie głosowania nad poprawkami (zmianami) zaproponowanymi przez komisje. Zdaniem Sądu, nawet mając na względzie powyższe nieprawidłowości, nie można uznać, że budżet uchwalony został bez projektu przedłożonego przez organ wykonawczy, a zatem że naruszono w istotny (mogący mieć wpływ na legalność – zgodność z prawem – tego budżetu), bezprawny sposób, przepisy art. 233 i art. 238 u.f.p. Zasadnie też Rada Miejska wskazała, że wprowadzone do projektu budżetu zmiany mieściły się w granicach przewidzianych przepisem art. 240 ust. 2 u.f.p. Stwierdzenie to zostało poparte uchwałą Nr III/13/K/2012 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w T.. Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały, o stwierdzenie jej nieważności zwrócił się do RIO Burmistrz T., brał on także w posiedzeniu Kolegium RIO, na którym podjęto uchwałę Nr III/13/K/2012. Po przeprowadzonym postępowaniu Kolegium RIO stwierdziło, że "Rada Gminy dokonała szeregu zmian w projekcie budżetu przedłożonego przez Burmistrza", jednak zmiany te nie spowodowały naruszenia art. 240 ust. 2 u.f.p., bowiem nie doprowadziły do wzrostu deficytu budżetowego. Kolegium pouczyło też Burmistrza T. o prawie wniesienia skargi od powziętej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Stwierdzić więc należy, że Kolegium RIO także nie dopatrzyło się naruszenia prawa przy uchwalaniu budżetu Gminy T. na rok 2012, które mogłyby skutkować jego nieważnością. W związku z tym również uznać należy, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego poprzez – zarzucane przez niego - naruszenie przez Radę Miejską trybu uchwalania budżetu. Odnosząc się także do treści uchwalonego budżetu, w szczególności do podnoszonej przez Skarżącego kwestii nieuchwalenia środków finansowych na działalność straży miejskiej - również w tym zakresie wskazać należy na przytoczone wyżej stanowisko Rady Miejskiej. Rada wskazała bowiem, że w budżecie zarezerwowano odpowiednie środki finansowe na likwidację straży miejskiej. Uznać więc należy, że w chwili uchwalania budżetu Rada zamierzała zlikwidować tę straż (do czego uprawnia ją art. 4 ustawy o strażach gminnych), następnie jednak Rada zmieniła zdanie i na kolejnej sesji – w uzgodnieniu z Burmistrzem - dokonała zmiany budżetu, przekazując odpowiednie środki (projektowane uprzednio przez Burmistrza) na działanie straży miejskiej na cały rok 2012. Zauważyć więc należy, że wzywając Radę Miejską do usunięcia naruszenia (pismo wpłynęło do Rady w dniu 21 lutego 2012 r.), Burmistrz wiedział już o stanowisku Kolegium RIO oraz o dokonanej zmianie budżetu, nadal jednak zarzucał (i zarzuca w skardze) przedmiotowej uchwale Rady tę nieprawidłowość (nieprzekazanie środków na działalność straży miejskiej). Takie wzywanie do usunięcia nieistniejącego (nieaktualnego) już naruszenia uznać należy za niezrozumiałe i bezprzedmiotowe. Na zakończenie należy też zauważyć, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12), podjętej w składzie siedmiu sędziów, stwierdzono, że: "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.". Uchwała taka – stosownie do art. 269 § 1 ww. ustawy – wiąże każdy sąd administracyjny, dlatego w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała budżetowa rady gminy, niezbędne jest odniesienie się do tej uchwały. Według zasady wyrażonej w uchwale, to wójt (burmistrz, prezydent miast) reprezentuje gminę w takim postępowaniu sądowoadministracyjnym. W uchwale zawarto jednak zastrzeżenie, że nie dotyczy to spraw, w których zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Rozwijając to zastrzeżenie, w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że: "Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich, szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Za stanowiskiem dopuszczającym posiadanie przez radę gminy – w sytuacjach szczególnych – zdolności procesowej przemawia nie tylko potrzeba uwzględnienia takich sytuacji. Powyższe stanowisko ma uzasadnienie na płaszczyźnie rozwiązań procedury sądowoadministracyjnej, zastosowania wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i konieczności uwzględniania relacji pomiędzy zdolnością sądową (art. 25 § 1 P.p.s.a.), zdolnością procesową (art. 26 §1) a przepisem art. 32 P.p.s.a., określającym strony w sprawie sądowoadministracyjnej. Zdolność sądowa gminy jako osoby prawnej determinuje zakres jej zdolności procesowej. Uznanie organów, których działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi za strony postępowania na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, mającej cechy szczególne odróżniające ją od procedury cywilnej i wynikające z odmienności przedmiotu i zakresu kontroli sądów administracyjnych, pozwala w szczególnych, zwłaszcza konfliktowych sytuacjach, na uznanie ważności konkretnego postępowania sądowego, w którym jako strona występuje rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego. (...). Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady.". Odnosząc treść tej uchwały do okoliczności rozpatrywanej sprawy uznać należy, że Burmistrz T. mógł być stroną skarżącą w sprawie, a Radę Miejską mógł reprezentować jej przewodniczący. Sprawa dotyczy bowiem sporu między tymi organami, a Burmistrz wskazał na naruszenie własnych (organu wykonawczego) uprawnień ustawowych, a więc na uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego. Stwierdzić jednak należy, że w postępowaniu tym Skarżący nie wykazał skutecznie, aby jego uprawnienie (interes prawny) zostało istotnie naruszone bezprawnym działaniem Rady Miejskiej, nakazującym stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej na rok 2012. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.