II SA/Sz 911/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a i b, art. 2 ust. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.), orzekł o uznaniu A. H. z dniem [...] za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Urząd Pracy w dniu [...] skierował A. H. na staż do Zakładu Opieki Zdrowotnej Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 53 ust. 1 a, 2, 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyznał A. H. prawo do stypendium w wysokości[...], w okresie odbywania stażu, od dnia[...]. W dniu [...] A. H. złożyła wniosek do Urzędu Pracy o rozwiązanie umowy stażu, z uwagi na przyjęcie jej na rok studiów dziennych na Politechnice. Postanowieniem z dnia [...] Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania A. H. z dniem [...] za osobę bezrobotną oraz w sprawie przyznania jej stypendium w wysokości[...], w okresie odbywania stażu od dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o: - uchyleniu w całości decyzji Starosty z dnia [...] o uznaniu A. H. za osobę bezrobotną z [...] i o odmowie przyznania prawa do zasiłku, - uchyleniu w całości decyzji Starosty z dnia [...]o przyznaniu A. H. prawa do stypendium w wysokości[...], w okresie odbywania stażu, od dnia [...], - o odmowie uznania A. H. za osobę bezrobotną z dniem [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta podał, że A. H. rejestrując się w dniu[...] w Urzędzie Pracy, złożyła oświadczenie cyt. " ". Od dnia [...] A.H. podjęła staż w Zakładzie Opieki Zdrowotnej. W dniu[...]. stażystka złożyła wniosek o rozwiązanie umowy stażu, z uwagi na fakt przyjęcia na drugi rok studiów w systemie dziennym. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż w dniu rejestracji, tj. w dniu [...] A. H. była studentką studiów stacjonarnych, której udzielono urlopu dziekańskiego w okresie od [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), bezrobotnym nie może być osoba studiująca w formie studiów stacjonarnych. Fakt zaprzestania uczęszczania na zajęcia i wystąpienie z wnioskiem o udzielenie urlopu dziekańskiego, nie jest jednoznaczny z rezygnacją ze studiów i utratą praw studenta. W odwołaniu od powyższej decyzji, A. H. podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 172 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Wojewoda decyzją z dnia [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, iż z treści decyzji prodziekana ds. nauczania Uniwersytetu z dnia [...] wynika, że strona jest studentką drugiego roku studiów stacjonarnych oraz, że udzielono jej urlopu od zajęć od dnia [...]. Uzasadnieniem udzielenia urlopu było oczekiwanie przez stronę, na powtórną rejestrację na trzeci semestr. Bezsporne jest więc, że w dniu[...] tj. w dniu rejestracji w urzędzie pracy, strona była studentką Uniwersytetu oraz, że odbywała studia w systemie stacjonarnym. Dokonując rejestracji strona oświadczyła w karcie rejestracyjnej, iż nie pobiera nauki w szkole w systemie dziennym, organ miał zatem prawo pozostawać w zaufaniu do wagi podpisu przez nią złożonego. Powyższe oświadczenie strona złożyła pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ II instancji podał, że w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, iż A. H. poinformowała pracownika urzędu pracy o fakcie złożenia na uczelni wniosku o udzielenie urlopu dziekańskiego, wcześniej niż przed powiadomieniem organu o zmianie uczelni. Po przytoczeniu treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) organ stwierdził, że osoba ucząca się w szkole w systemie studiów stacjonarnych nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej. Fakt skierowania strony do odbycia stażu w okresie od dnia [...] do dnia [...] wynika z tego, że nie poinformowała ona organu, iż zamierza pozostawać w rejestrze osób bezrobotnych tylko do dnia [...]. Świadczy to o tym, że okoliczność pobierania przez stronę nauki w systemie dziennym była okolicznością nową, nieznaną organowi w dacie podejmowania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej jak i w przedmiocie przyznania jej prawa do stypendium. Na decyzję Wojewody z dnia[...] A. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 10, art. 77 § 1 , art. 79 § 2 K.p.a., - art. 80 K.p.a., - § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3, § 3 ust. 4, § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy z 26 listopada 2004 r. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 16.05.2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie prowadzonej pod sygn. akt. II SA/Sz 324/12 uchylił decyzję Wojewody z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowieniowe. Starosta bowiem decyzją z dnia [...] orzekł nie tylko o uchyleniu decyzji o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i odmowie przyznania jej prawa do zasiłku, lecz także o uchyleniu decyzji przyznającej A. H. prawo do stypendium w okresie odbywania stażu. Status osoby bezrobotnej Starosta określił decyzją z dnia [...] na podstawie art. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy, zgodnie z którym bezrobotnym jest osoba o której mowa w art. 1 ust 3 pkt 1 i 2 lit a-g lub i-l, lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zamieszkania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast decyzję o przyznaniu A.H. prawa do stypendium w okresie odbywania stażu Starosta wydał na podstawie art. 53 ust 1a, 2, 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym starosta może skierować do odbycia stażu, na okres [...] bezrobotnych do roku życia. W okresie odbywania stażu bezrobotnym przysługuje stypendium w wysokości kwoty zasiłku o którym mowa w art. 72 ust 1 pkt 1 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że prawo do stypendium w okresie odbywania stażu przysługiwać może jedynie osobie, która wcześniej uzyskała status osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd wskazał, że Wojewoda winien w pierwszej kolejności wyeliminować z obrotu prawnego decyzję o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i odmowie prawa do zasiłku, czyniąc to w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, aby następnie, po uzyskaniu przez decyzję waloru prawomocności, orzec w sprawie decyzji o przyznaniu skarżącej stypendium w czasie odbywania stażu. Odmienne są bowiem przesłanki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, a inne warunkują uzyskanie stypendium w okresie odbywania stażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że prawidłowa procedura wzruszenia w trybie wznowienia postępowania, decyzji o przyznaniu osobie bezrobotnej stypendium w okresie odbywania stażu, w niniejszej sprawie ma oparcie w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zgodnie z przywołanym przepisem organ wznawia postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Wojewody z dnia [...] decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty z dnia[...]nr [...]o przyznaniu prawa do stypendium i umorzył w tym zakresie postępowania I instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawie prowadzonej pod sygn. akt. II SA/Sz 324/12. Na decyzję Wojewody z dnia[...] A. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 16 § 1 kpa, art. 145 § 1 pkt. 5 i 8 kpa poprzez uchylenie decyzji w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] o przyznaniu prawa do stypendium, bez uprzedniego wzruszenia decyzji Starosty z dnia [...] w przedmiocie uznania skarżącej za osobę bezrobotną i odmowie przyznania jej prawa do zasiłku, co zdaniem skarżącej doprowadziło do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostały dwie sprzeczne ze sobą decyzje; - art. 7, art. 10, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 2 kpa i art. 149 § 2 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie. W ocenie skarżącej Wojewoda nie skorygował błędów postępowania przed organem I instancji. Zdaniem skarżącej prawo do stypendium w okresie odbywania stażu przysługiwać może jedynie osobie, która w drodze decyzji administracyjnej uzyskała wcześniej status osoby bezrobotnej. Zatem w przekonaniu skarżącej bez prawomocnego uchylenia decyzji o uchyleniu statusie osoby bezrobotnej nie można uchylić decyzji o przyznaniu prawa do stypendium w czasie odbywania stażu. W skardze A. H. podniosła, iż organ nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, a zwłaszcza pominął dowód z przesłuchania w charakterze świadka A. H. i D. K. oraz pracownika dokonującego rejestracji skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda odnosząc się do pierwszego zarzutu podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie kolejności uchylania decyzji. W odniesieniu do drugiego zarzutu Wojewoda podkreślił, że skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie dowodu z swych zeznań. Nadto organ podniósł, że skarżąca składała wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] oraz w piśmie z dnia [...] oraz wyjaśnił, iż nie było potrzeby słuchania D. K. wobec istnienia innych dowodów. Nadto organ zauważył, iż zarzut dotyczący nieprawidłowego postępowania dowodowego był już podnoszony przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy trafnie uznały że skarżąca jako studentka studiów stacjonarnych przebywająca na urlopie dziekańskim nie mogła być uznana za osobę bezrobotna oraz że jej zarzuty odnoszące się do trybu rejestracji w urzędzie pracy należy uznać za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli, Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewoda rozpoznając odwołanie na decyzję Starosty z dnia [...], zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a. był związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w wyroku. Również zadaniem składu orzekającego ponownie w sprawie jest przede wszystkim skontrolowanie prawidłowości wykonania przez organ odwoławczy wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn, jakie w niej wskazano. Wojewoda jako organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji innej niż wymienione w tym przepisie. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji i umorzenia w tej części postępowania organu pierwszej instancji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której rozpoznawał odwołanie, narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Należy podkreślić, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoległym działaniu organu pierwszej instancji, a zatem organ drugiej instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (por. wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] - (wydaną po wznowieniu postępowania, którą ten organ uchylił własne decyzje z dnia [...] o uznaniu skarżącej A. H. z dniem [...] za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku oraz z dnia [...] o przyznaniu prawa do stypendium, a nadto orzekł o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem - w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] o przyznaniu prawa do stypendium i umorzył w tym zakresie postępowanie I instancji. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a jak wynika z treści odwołania A. H. zaskarżyła w całości decyzję Starosty z dnia [...]. Oznacza to, że na skutek złożenia tego odwołania sprawa, w której wydano decyzję organu pierwszej instancji podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej wyłącznie o przyznanie prawa do stypendium. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest brak rozstrzygnięcia o całości sprawy administracyjnej, a zwłaszcza niedopuszczalne było przyjęcie – jak wskazał w uzasadnieniu organ odwoławczy, że w pozostałej części (w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej) nie objętej sentencją zaskarżonej decyzji pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji, skoro złożone odwołanie dotyczyło całej decyzji organu pierwszej instancji, a zatem spowodowało konieczne zastąpienie całej tej decyzji decyzją organu drugiej instancji. Art. 138 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w kontekście zasady dwuinstancyjności również w zakresie formy rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Rozstrzygnięcie zatem organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznał, narusza art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 296/10, LEX 758476, wyrok WSA z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/10, LEX nr 759847). Należy też wskazać, że niewątpliwie jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, a zwłaszcza nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda uznał, że postępowanie w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej organ I instancji przeprowadził prawidłowo (wynika to z treści uzasadnienia wyroku WSA w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 324/12) i rozstrzygnięcie tego organu o odmowie uznania skrzącej za osobę bezrobotną z dniem [...] jest zasadne. Powyższe stanowisko organu odwoławczego mogłoby wskazywać, że utrzymał w mocy pozostałą część decyzji, jednak w świetle wyżej przedstawionego stanowiska nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Musi być ono wyraźnie stwierdzone w osnowie decyzji. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając na uwadze tę konieczność, Sąd tylko wskazuje, że Wojewoda prawidłowo zastosował się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w sprawie prowadzonej od sygn. akt IISA/Sz 324/12 przyjmując, że bez prawomocnego uchylenia decyzji o uchyleniu statusu osoby bezrobotnej nie jest możliwe uchylenie decyzji o przyznanie prawa do stypendium w czasie odbywania stażu. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien rozważyć wskazane wyżej okoliczności i wydać decyzję zawierającą w swojej treści elementy wskazane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (rozstrzygnięcie w całości sprawy). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I i II sentencji.