II SA/Ol 1246/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012r. sprawy ze skargi M. B. i J. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania dotyczącego budowy budynku oddala skargę. Decyzją z dnia 7 maja 2009 r. nr "[...]" Starosta orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego (funkcja gastronomiczna i handlowa) o powierzchni zabudowy – 472,71 m2, o powierzchni użytkowej – 712,83 m2, o powierzchni całkowitej – 805,51 m2 i kubaturze 3884,92 m3 wraz z całą infrastrukturą techniczną oraz budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy- 43,42 m2, o powierzchni użytkowej – 40,23 m2 i kubaturze 147,62 na działce o nr geod. "[...]" w P. przy ul. Z., kat. XVII. Na wniosek K. i K. K., oparty o art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej skrótem "k.p.a.", Starosta, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2010 r. znak: "[...]", wznowił postępowanie, zakończone powyższą decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzją z dnia 6 września 2010 r. znak: "[...]" odmówił uchylenia tej własnej decyzji z dnia 7 maja 2009 r. Decyzja Starosty z dnia 6 września 2010 r. uchylona została przez Wojewodę decyzją z dnia 29 listopada 2010 r. znak "[...]", a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dalszej kolejności, Starosta decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. nr "[...]" orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego (funkcja gastronomiczna i handlowa) na działkach o nr geod. "[...]" w P. przy ul. Z. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda wydał dwie decyzje: – w związku z odwołaniem K. K., decyzją z dnia 20 kwietnia 2011 r. znak:"[...]" – umorzył postępowanie odwoławcze, w związku z odwołaniem K. K. - decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r. znak "[...]" – uchylił decyzję Starosty z dnia 31 stycznia 2011 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, związane z wydaniem tej decyzji. Wojewoda wskazał, że w zaistniałej sytuacji, w obrocie pozostaje decyzja Starosty z dnia 7 maja 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz postanowienie organu, orzekające w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego tą decyzją. Wydanie w takich warunkach przez Starostę zaskarżonej decyzji z dnia 31 stycznia 2011 r., która dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tego organu, jest wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 k.p.a., której zaistnienie nakłada obowiązek stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Ponieważ jednak decyzja Starosty z dnia 31 stycznia 2011 r. rozpatrywana jest w trybie odwoławczym, który ma pierwszeństwo przed trybem nieważnościowym, Wojewoda orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania związanego z jej wydaniem. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w warunkach przedmiotowej sprawy, w związku z postanowieniem Starosty z dnia 14 czerwca 2010 r., którym wznowione zostało postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 7 maja 2009 r., Starosta zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., w którym może zapaść wyłącznie jedna z decyzji, które zostały wymienione w art. 151 k.p.a. Na przedmiotową decyzję K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarga została oddalona wyrokiem Sądu z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 395/11. Kolejną decyzją w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną wydaną w dniu 9 stycznia 2012 r. nr "[...]", Starosta, orzekł o odmowie uchylenia tej decyzji, stwierdzając, że podanie o wznowienie przedmiotowego postępowania wniesione zostało z uchybieniem terminu, określonego w art. 148 § 2 k.p.a., tj. po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Decyzja ta została również uchylona w całości przez Wojewodę decyzją z dnia 29 marca 2012 r. znak "[...]", a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że data 10 maja 2010 r., wymieniona przez stronę jako data, w której dowiedziała się ona o decyzji z dnia 7 maja 2009 r., nie była kwestionowana przez organ I instancji na etapie wznowienia postępowania, ani w podejmowanych później rozstrzygnięciach. Skoro zaś Starosta podważa obecnie wiarygodność tego ustalenia, to w swoim postępowaniu powinien wykazać i udokumentować, w jakiej dacie K. K. rzeczywiście dowiedział się o decyzji z dnia 7 maja 2009 r., bowiem twierdzenie, że podanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, określonego w art. 148 § 2 k.p.a., ponieważ organ nie dał wiary twierdzeniu strony, jest niewystarczające. W związku z powyższym, decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r. nr "[...]", Starosta orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 7 maja 2009 r . Nr "[...]", dotyczącej budowy budynku usługowego (f. gastronomiczna i handlowa) na działce nr geod., położonej w P. przy ul. Z. – jako bezprzedmiotowe. Organ dokonywał ustaleń w sprawie w oparciu o zeznania świadków i przyjął, że zeznania te dowodzą, "iż Pan K. miał świadomość o prowadzonych robotach budowlanych od chwili ich rozpoczęcia". Ponadto, organ ustalił, na podstawie oświadczenia kierownika budowy, że plac budowy oznaczony był tablicą informacyjną ze wskazaniem numeru i daty pozwolenia na budowę, z czego można również wywnioskować, że funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu I instancji, skoro budowa na działce sąsiadującej z nieruchomością K. K. rozpoczęła się w dniu 17 sierpnia 2009 r., to z całą pewnością złożenie wniosku o wznowienie w dniu 20 maja 2010 r. nastąpiło z uchybieniem wymienionego ustawowego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Od powyższej decyzji K. K. wniósł odwołanie do Wojewody, który decyzją z dnia 21 września 2012 r. znak: "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wskazał, że to strona musi udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o decyzji, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Skoro jednak organ zakwestionował wskazaną przez stronę datę, w której uzyskała wiedzę o decyzji, to ustaloną przez siebie datę również powinien podać dokładnie. Nie można w tym zakresie uznać za wystarczające ustalenie organu I instancji, że K. K. miał wiedzę o prowadzonych robotach budowlanych od chwili ich rozpoczęcia, tj. od 2009 r., natomiast z zakresu robót powinien mieć świadomość o niezbędności posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę. W ocenie organu II instancji również oznaczenie placu budowy tablicą informacyjną o budowie nie daje podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że postępowanie Starosty nie wykazało, iż uzasadnione jest umorzenie postępowania, wznowionego postanowieniem z dnia 14 czerwca 2010 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli M. i J. małż. B., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 148 § 2 i art. 105 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podnieśli, że prowadzone postępowanie administracyjne wykazało, iż organ błędnie wznowił postępowanie, zatem powinien je umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. Zdaniem skarżących, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że mimo, iż strona nie udowodniła terminu, w jakim dowiedziała się o decyzji, a organ pomyłkowo wznowił postępowanie, to powinien je prowadzić nadal, a takie stanowisko nie da się pogodzić z art.6 k.p.a. (działanie na podstawie przepisów prawa) oraz art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej). Na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącego J. B. zarzuciła naruszenie zaskarżoną decyzją także art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Wyjaśniła, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym, który dostrzegając braki postępowania wyjaśniającego sam uzupełnia braki w trybie art. 136 k.p.a., chyba, że uzupełnienia wymaga znaczna część postępowania i dopiero wówczas uprawniony jest do uchylenia rozstrzygnięcia w myśl art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia zawarte zostało w zaskarżonej decyzji i podtrzymując zawarte w niej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana - w myśl § 2 ustawy - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako: "p.p..s.a.", kognicji sądów administracyjnych poddane zostały decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie jest zasadna, albowiem nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dniu 20 maja 2010 r. K. i K. K. złożyli do Starosty wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia 7 maja 2009 r. nr "[...]", którą udzielono J. B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: "Usługi transportowe", pozwolenia na budowę na działkach o numerach: "[...]", położonych w P. przy ul. Z. Wnioskodawcy wskazali, że są właścicielami działki nr "[...]", położonej w P. przy ul. T., która bezpośrednio graniczy z terenem powyższej inwestycji, tym samym, przysługiwały im uprawnienia strony. Nie zostali jednak poinformowani o wszczęciu postępowania i nie zapewniono im czynnego udziału w tym postępowaniu. Podnieśli, iż o fakcie, że inwestor nie popełnia samowoli budowlanej lecz realizuje inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę, dowiedzieli się dopiero w dniu 10 maja 2010 r., kiedy to organ I instancji udostępnił wnioskodawcom przedmiotową decyzję. Nie kwestionując daty powzięcia przez wnioskodawców wiadomości o przedmiotowej decyzji, organ I instancji, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2010 r. wznowił postępowanie, zakończone decyzją ostateczną z dnia 7 maja 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ostatecznie zaś, decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r., Starosta umorzył postępowanie, wznowione powyższym postanowieniem, jako bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że strona nie zachowała terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Decyzja ta została uchylona zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia 21 września 2012 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W świetle art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji – art. 148 § 2 k.p.a. Strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o decyzji, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, natomiast organ administracji jest zobowiązany z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Uchybienie zaś terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia stanowi o braku podstaw do merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, to jest powzięła informację o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Istotne jest jednak to, aby dotarła do strony wiadomość nie tylko o wydaniu decyzji, ale przede wszystkim o zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1006 r., II OSK 622/05). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, na podstawie akt sprawy, za prawidłowe należy uznać stanowisko, które zajął organ II instancji, uchylając decyzję Starosty o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia 7 maja 2009 r. Organ I instancji przyjął w tej decyzji, że strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, bowiem "skoro budowa na działce sąsiadującej z nieruchomością K. K. rozpoczęła się w dniu 17 sierpnia 2009 r. to z całą pewnością złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 20 maja 2010r . nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a." Stanowisko powyższe organ oparł na dowodach z przesłuchania świadków, z których to zeznań – w ocenie Starosty– wynika, że K. K. miał świadomość o prowadzonych robotach budowlanych od chwili ich rozpoczęcia. Ponadto plac budowy oznaczony był tablicą informacyjną ze wskazaniem numeru i daty pozwolenia na budowę, co wynika z oświadczenia kierownika budowy. Organ odwoławczy słusznie przyjął, że okoliczności tych nie można uznać za wystarczające do zakwestionowania daty powzięcia wiadomości o decyzji, wskazanej przez K. K.– tj. 10 maja 2010 r. Przepis art. 148 § 2 k.p.a., dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 nie wymaga faktu doręczenia decyzji, której dotyczy wznowienie postępowania. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji i treści jej rozstrzygnięcia wraz z informacją kiedy ono zapadło. Trudno jednak uznać za dowiedzenie się o decyzji tylko na podstawie wiedzy o prowadzonych robotach. Podstawy takiej nie może też stanowić tablica informacyjna ze wskazaniem numeru i daty pozwolenia na budowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. II OSK 2071/10 (przytoczonym przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji)– nie ma, w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy jest dniem dowiedzenia się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga także, że data, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, będącej podstawą wniosku o wznowienie postępowania, nie była przez Starostę kwestionowana, kiedy zdecydował on o wznowieniu postępowania w sprawie, a także w późniejszych rozstrzygnięciach. W decyzji z dnia 6 września 2010 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 7 maja 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, Starosta stwierdził jednoznacznie, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ wnioskodawcy nie uchybili miesięcznemu terminowi wniesienia podania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. "Organ uznał, że chociaż wnioskodawcy prawdopodobnie wiedzieli o tym, że wydane zostało pozwolenie na budowę, która przecież trwała na nieruchomości sąsiedniej – mogli się o tym fakcie dowiedzieć chociażby z tablicy informacyjnej – to z treścią tego rozstrzygnięcia mogli się zapoznać dopiero po otrzymaniu decyzji po złożeniu wniosku z dnia 10.05.2010 r. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 18 maja 2010 roku, zatem przywoływany wyżej miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania został w ocenie organu dochowany". Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podziela stanowisko Wojewody, że skoro organ ostatecznie zakwestionował wskazaną przez stronę datę 10 maja 2010 r., kiedy strona dowiedziała się o decyzji, stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, to ustaloną przez siebie datę również powinien podać dokładnie, czego nie uczynił. Ponadto, organ I instancji w decyzji z dnia 29 czerwca 2012 r. w sposób odmienny, niż w decyzji z dnia 06 września 2010 r., ocenił te same fakty – tj. umieszczenie tablicy informacyjnej o budowie. Jednocześnie zaś nie uzasadnił w żaden sposób przyczyn tej odmiennej oceny. Ze względu na powyższe, nie można podzielić stanowiska skarżących, że organ pomyłkowo wszczął postępowanie w sprawie wznowienia i prowadząc je nadal narusza art. 148 k.p.a. Organ II instancji słusznie przyjął, że nie ma wystarczających przesłanek do przyjęcia, że postępowanie wznowiono omyłkowo i należy je umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. Tym samym, nie ma podstaw zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją tych przepisów. Za niezasadny należy również uznać zarzut skarżących naruszenia art. 7 k.p.a., ponieważ Wojewoda dokonał prawidłowej oceny prowadzonego przez organ I instancji postępowania i realizując wyrażone w tym przepisie zasady ogólne, w tym zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasadę prawdy obiektywnej, uchylił decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że ustalony stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do umorzenia postępowania. Nie zasługuje też na uwzględnienie zgłoszony na rozprawie zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., poprzez nieuzupełnienie braków w postępowaniu przez organ II instancji. Wskazać należy, że to organ I instancji początkowo uznał, że wniosek o wznowienie wpłynął w terminie, a następnie zmienił tę ocenę, nie uzasadniając tego w sposób rzetelny, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Tym samym, przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie, w tym przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, może należeć wyłącznie do organu I Instancji. Rola organu II instancji musiała ograniczyć się w stanie faktycznym sprawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i wskazania naruszeń przepisów postępowania oraz wskazania, jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę organ ponownie rozpatrując sprawę. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, albowiem prawidłowo przyjęto, iż poczynione przez organ I instancji ustalenia nie dają podstaw do przyjęcia, że K. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia 7 maja 2009 r. z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. , co uzasadniałoby jego umorzenie na podstawie art. 105 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.