I OSK 971/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 259/12 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 259/12 oddalił skargę A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. W dniu 10 września 2010 r. A. D. złożył wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dla nieruchomości położonej w obrębie K., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] z działką nr [...]. W dniu [...] października 2010 r. Wójt Gminy [...] wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia ww. działek, wyznaczając równocześnie do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia i ustalenia przebiegu granic zgodnie z wnioskiem A. D. geodetę uprawnionego mgr inż. J. D. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późń. zm.), zwanej dalej K.p.a., działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Referatu Ochrony Środowiska, Rolnictwa, Geodezji i Gospodarki Gruntami umorzył postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w Gminie [...], obręb K., stanowiącej działkę nr [...] z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], jako bezprzedmiotowe, wobec niemożności działania organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie ze względu na ustalenie spornych granic prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podkreślił, że brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji rozgraniczeniowej, bowiem do akt sprawy administracyjnej została dołączona przedłożona przez T. P. kserokopia postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia 30 października 1973 r., sygn. akt [...] i postanowienie Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia 26 marca 1974 r., sygn. akt [...] oddalające rewizję, ze stwierdzeniem prawomocności orzeczenia. Ponadto organ stwierdził, że w protokole granicznym, stanowiącym część operatu rozgraniczeniowego [...], przebieg granicy pomiędzy ww. nieruchomościami ustalony został na podstawie zebranych dowodów, mianowicie według operatu pomiarowego nr [...] do postanowienia Sądu w [...] w sprawie [...] w przedmiocie rozgraniczenia. Organ wskazał również, że w przedmiotowej sprawie przesłanka umorzenia postępowania istniała już przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co jednak zostało ujawnione dopiero w jego toku. Bezprzedmiotowość postępowania rozgraniczeniowego powstała wskutek zdarzenia prawnego w postaci postanowienia sądu powszechnego w tym przedmiocie. W ocenie organu, orzeczeniem sądu powszechnego uregulowana została sporna granica, w związku z czym sprawa nie podlega rozstrzygnięciu do jej istoty przez organ administracji publicznej. Wyłączone jest bowiem ustalenie w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym innego jej przebiegu niż uczynił to sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozparzeniu odwołania A. D. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ m. in. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż granicę pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...] ustalono prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia 30 października 1973 r. ([...]). Jak wskazał organ, prawomocne orzeczenie sądu wiąże zarówno strony postępowania, sąd który je wydał, ale także wszystkie inne sądy i organy państwowe, w tym organy administracji publicznej. W związku z tym organ właściwy w sprawach z zakresu prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego jest związany prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, który już ustalił przebieg granicy. Jednocześnie organ podkreślił, że w sytuacji, gdy postępowanie rozgraniczeniowe nie może być prowadzone z tego powodu, że kwestia ustalenia granic została już rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, co wyłącza możliwość innego ustalenia tej granicy przez organ administracji publicznej, to wówczas wszczęte już postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 K.p.a. Natomiast odnosząc się do kwestionowanych przez odwołujących prac geodezyjnych, organ wskazał, że miały one na celu sprawdzenie, czy stan faktyczny przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] odpowiada stanowi prawnemu tejże granicy wyznaczonemu przez postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia 30 października 1973 r. Na powyższą decyzję A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił m. in., że Wójt Gminy [...], pomimo iż wiedział o konieczności umorzenia postępowania, doprowadził do sytuacji, w której strona postępowania poniosła koszty wykonania opinii biegłego, która okazała się niepotrzebna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd m. in. stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm., zwanej dalej "prawo geodezyjne i kartograficzne"), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Natomiast z kolejnych przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczenie może zakończyć się poprzez zawarcie ugody (art. 31 ust. 4), wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1), wydaniem decyzji o umorzeniu i przekazaniem sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2), a także wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jak podkreślił Sąd, pomimo twierdzeń skarżącego, że organ posiadał wiedzę o wydaniu przez Sąd Powiatowy w [...] prawomocnego postanowienia ustalającego przebieg granicy, to - w jego ocenie - organ nie mógł postąpić inaczej aniżeli umarzając postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jednocześnie – na co również uwagę zwrócił Sąd - skarżący, wnioskując o przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia, nie wspomniał o powyższej okoliczności. Zatem organ nie mógł odmówić przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustalenie tego faktu nastąpiło bowiem w trakcie toczącego się już postępowania, w wyniku informacji przekazanej przez T. P. w piśmie z dnia 14 października 2010 r. Ponadto Sąd wskazał, że stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Obligatoryjne jest natomiast umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Reasumując - Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy w wyniku wyraźnie złożonego podania przez samego skarżącego doszło do uruchomienia w sensie procesowym postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, które stało się następnie bezprzedmiotowe wskutek uprzedniego wydania przez sąd powszechny prawomocnego postanowienia ustalającego przebieg granicy, organ zobligowany był wydać na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzję o umorzeniu tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. D. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie: - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie we wszczętym przez organ administracyjny postępowaniu rozgraniczeniowym, w sytuacji spornej między stronami co do przebiegu linii granicznych, gdy nie doszło do zawarcia ugody i wydania decyzji, a organ umorzył postępowanie administracyjne, podczas gdy powołane przepisy nie przewidują możliwości wydania kwestionowanej decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego; przywołane przepisy bowiem określają możliwe sposoby zakończenia postępowania o rozgraniczenie. Jednocześnie po ostatnim prawomocnym rozgraniczeniu nieruchomości postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] Wydział I Cywilny, sygn. akt [...] z dnia 30 października 1973 r., na skutek przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę [...] J. D. w 2011 r. pomiarów ujawniły się nowe okoliczności, że granica ewidencyjna działek numer [...] i [...] została przesunięta o 1,42 metra w ich głąb, powodując wątpliwości co do przebiegu granicy i uzasadniając przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta o zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. Rozpatrując złożoną w sprawie skargę kasacyjną stwierdzić należy przede wszystkim, że wadliwie jest sformułowany w niej zarzut naruszenia prawa procesowego, bowiem jako podstawę skargi kasacyjnej wskazuje się art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez powiązania tego przepisu z przepisami postępowania administracyjnego. Skoro według skarżącego kasacyjnie organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, których to naruszeń nie zauważył Sąd I instancji, to prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia procedury administracyjnej przez organy winien wskazywać przepisy, których naruszenia dopuściły się organy, w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Już chociażby z tego powodu powołany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto, w świetle okoliczności sprawy, nawet poprawne sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa procesowego przez organy nie mogłoby przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu. W sprawie nie jest sporne, że prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia 30 października 1973 r. ([...]) ustalono granicę pomiędzy spornymi działkami. Od daty tego orzeczenia, poza ponownym sporządzeniem pomiarów przez geodetę z inicjatywy skarżącego, nie zaistniały na gruncie żadne nowe zdarzenia mogące rzutować na potrzebę ponownego ustalenia granicy pomiędzy działkami wskazanymi przez skarżącego. Prawomocne orzeczenie sądu ma ten skutek, że wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy administracji publicznej (art. 365 § 1 k.p.c.). Organ właściwy do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego jest zatem związany prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, który ustalił już przebieg granicy. W orzecznictwie sądowym niekwestionowane jest stanowisko, że niemożliwe jest ustalenie w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym innego przebiegu granicy, niż uczynił to sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Według skarżącego kasacyjnie w postępowaniu rozgraniczeniowym może zapaść jedynie decyzja wymieniona w katalogu rozstrzygnięć, określonych w rozdziale 6 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Pogląd ten jest oczywiście prawidłowy, z tym że, oprócz unormowań zawartych w rozdziale 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odnoszących się do rodzajów rozstrzygnięć co do meritum, trzeba mieć także na uwadze przepisy dotyczące rozstrzygnięć procesowych, które kończą postępowanie administracyjne w inny sposób - z uwagi na niemożność procedowania. Do takich sytuacji zaliczyć można wniesienie środka zaskarżenia po terminie - 58 k.p.a. - czy bezprzedmiotowość postępowania - art. 105 k.p.a. Wskazać należy, że w judykaturze jest utrwalony pogląd, iż istnieją cztery możliwości rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym sprawy o rozgraniczenie nieruchomości: przez zawarcie ugody; wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości; wydanie decyzji o umorzeniu postępowania i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (kolejno - na podstawie art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne); umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyroki NSA z: dnia 19 lutego 2002 r., II SA 2900/00; 3 września 2010 r. I OSK 1457/09; uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPK 32/02). Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji za organami orzekającymi w sprawie, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe. Według art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy, na przykład w sytuacji śmierci jedynej strony postępowania, w stosunku do której było prowadzone postępowanie, a potencjalne uprawnienia lub obowiązki zmarłej strony nie przechodzą na jej następców prawnych. Z kolei bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym ma między innymi miejsce wówczas, gdy nie ma sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Jednym z przykładów tego rodzaju bezprzedmiotowości jest tzw. powaga rzeczy osądzonej. W sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, w której orzekał już prawomocnie sąd powszechnych, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania przed organami administracji publicznej, gdyż przedmiot postępowania został już rozstrzygnięty wcześniejszym orzeczeniem sądu. Skoro zatem administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe w niniejszej sprawie nie mogło być prowadzone, bowiem kwestia ustalenia spornych granic została już prawomocnie rozstrzygnięta orzeczeniem sądu powszechnego, co wyłącza możliwość innego ustalenia tej granicy przez organ administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA 574/00 i z dnia 16 marca 1998 r., II SA 1407/97), to wszczęte już postępowanie powinno zostać umorzone. Żądanie strony dotyczy bowiem sprawy, która nie podlega już rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, Nr 1, poz. 16). Zaskarżonemu wyrokowi nie można zatem zarzucić wadliwości, a skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a ----------------------- 7