I SA/Bk 46/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego E. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pan E. S. złożył w dniu 12 maja 2010 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym ubiegał się między innymi o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanej dalej "płatnością ONW", do działek rolnych o łącznej powierzchni 7,04 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej, przeprowadzonej zgodnie z art. 10 ust. 3 i art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL.2006.368.74 ze zm.), we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, stwierdzono błąd polegający na zawyżeniu powierzchni działek rolnych. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wydał w dniu [...] października 2010 r. decyzję nr [...] na mocy, której przyznał E. S. płatność ONW na rok 2010 do powierzchni działek rolnych stwierdzonej w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się E. S. i wniósł od niego odwołanie. Decyzji zarzucił niezgodność ze stanem faktycznym w zakresie powierzchni działek. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego wydał w dniu [...] grudnia 2010 r., nr [...] decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Od powyższej decyzji organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł E. S. W uzasadnieniu skargi Pan E. S. zakwestionował zaniżenie powierzchni działek przez ARiMR. Podniósł, iż w lipcu 2006 r. miał kontrolę, która nie wykazała żadnych zastrzeżeń. Niemożliwym jest zatem zdaniem E. S., że przez 4 lata działki te się zmniejszyły. Zdaniem skarżącego nie można zmierzyć dobrze działki nie będąc w jej obrębie. W ocenie strony ARiMR podważyła obecnie kontrolę przeprowadzoną w 2006 r. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału ARMiR w Ł., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pan E. S. wywodzi w skardze, podobnie jak uprzednio w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] października 2010 r., kwestionując głównie zaniżenie powierzchni działek przez organ l i II instancji oraz podważanie ustaleń dokonanych w wyniku kontroli przeprowadzonej w 2006 r. Już na wstępie należy podnieść, że w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), do postępowań prowadzonych w tego typu sprawach stosuje się, choć z pewnymi modyfikacjami, przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1017 ze zm., w dalszej części powoływany w skrócie k.p.a.). Wspomniane modyfikacje dotyczą między innym: udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, czy też zapewniania stronom czynnego udziału w sprawie. W tych kwestiach organ nie ma obowiązku działania z urzędu, lecz tylko na żądanie strony postępowania – art. 21 ust. 2 cyt. ustawy. W przepisach wspomnianej ustawy prawodawca nie wyłączył natomiast, ani też nie ograniczył ciążących na organach administracyjnych takich obowiązków jak: działanie na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), czy też wyjaśnianie stronom zasadność przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powoływane wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach k.p.a. Między innymi ustawodawca nakazuje organom administracyjnym jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia sprawy, chyba że byłoby to sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wydając zaś decyzję administracyjną, organ winien ją należycie uzasadnić, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym (art. 107 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu przywołane wyżej reguły postępowania zostały w tej sprawie naruszone. Przede wszystkim organy nie ustaliły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Zasadniczy spór w tej sprawie dotyczy ustalenia powierzchni działek, która uprawnia Skarżącego do przyznania mu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Zdaniem Sądu odwoływanie się w tym zakresie przez organy do "dostępnych w systemie informatycznym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zdjęć obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku" nie jest wystarczające, bowiem odczytane na ich podstawie informacje dają jedynie obraz prawdy formalnej (w tym przypadku wynikającej z dokumentu ze zdjęcia), która to prawda nie może jednak przesłaniać prawdy materialnej. Prawda materialna tym różni się od prawdy formalnej oraz domniemań faktycznych, że jest jedyna i pewna, co jest wystarczającym uzasadnieniem nałożonego na organy administracyjne obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 24 listopada 2004 r., sygn. akt I SA/Bk 301/04). Bezkrytyczne oparcie się przez orzekające w tej sprawie organy na tzw. ortofotomapach cyfrowych, w sytuacji, gdy strona postępowania kwestionuje te zapisy odwołując się do ustaleń kontroli z lipca 2006 r., nie daje gwarancji należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy przy tym podkreślić, że żaden z przywołanych w petitum oraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji przepisów prawa materialnego nie stawia kontroli tzw. administracyjnej, przeprowadzonej między innymi w oparciu o tzw. ortofotomapy cyfrowe - w roli jedynego dopuszczalnego dowodu - na okoliczność ustalenia powierzchni działek uprawniających do otrzymania dopłat. Jeśli chodzi o prawo Unii Europejskiej, to zgodnie z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 lit. a ppkt i oraz ppkt ii rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. UE.L. 277 z 21 października 2005 r., str. 1), płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach górskich oraz płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niż obszary górskie, udziela się rocznie na hektar wykorzystywanych użytków rolnych (...). Płatności powinny rekompensować dodatkowe koszty rolników oraz utracone dochody związane z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. Szczegółowe zasady stosowania przywołanego rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) z 7 grudnia 2006 r. nr 1975/2006 (Dz. U. UE.L. 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74). W świetle art. 11 ust. 1-5 tego aktu, przeprowadza się kontrole administracyjne wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą działań administracyjnych jest możliwa i stosowna. Kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe tam, gdzie jest to możliwe i stosowne, m.in. względem danych ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK). Wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnych (krzyżowych) powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, jeśli to zasadne (tak jak w niniejszej sprawie), przeprowadzenie kontroli na miejscu. Zgodnie zaś z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Zdaniem Sądu, nie sposób z przywołanych regulacji wywieść, że prawodawca unijny ogranicza kontrolę wniosków o płatność jedynie do porównania ich z danymi, pochodzącymi z tzw. ortofotomap cyfrowych. Określony przepisami prawa UE system kontroli wniosków służyć ma przede wszystkim ich weryfikacji pod względem poprawności materialnej, a nie tylko formalnej. Nie zmienia tego treść art. 12 ust. 1 pkt d cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi, że pojedynczy wniosek o przyznanie płatności powinien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomoc, w tym szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie oraz informacje, czy działka rolna jest nawadniana. Przepis ten nie uzależnia przyznania płatności do zgodności danych podatnych we wniosku z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów. Dane zawarte we wniosku powinny być zgodne ze stanem faktycznym. Podobne wnioski płyną z analizy przepisów krajowego. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), płatność ONW przyznaje się rolnikowi (...), jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (...), wynosi co najmniej 1 ha. W przepisie tym, jako podstawową przesłankę warunkująca rozpoznanie wniosku wskazuje się na posiadanie (faktyczne i rzeczywiste władanie) gruntami rolnymi, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych. Co ważne, w żadnym z przepisów przywołanych aktów prawa krajowego nie sformułowano, jako warunku przyznania producentowi rolnemu pomocy finansowej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), wskazania powierzchni użytkowanych działek w oparciu zapisy pochodzące z tzw. ortofotomap cyfrowych, czy na przykład z ewidencji gruntów. Taki obowiązek trudno jest też wywieść z treści obowiązującego wówczas przepisu art. 5 ust. 2 cyt. ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepis ten stanowił jedynie, że do prowadzenia tego systemu wykorzystuje się w szczególności dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", każe przyjąć, że oprócz danych z ewidencji gruntów, organy winny korzystać także z innych dowodów wskazujących na faktyczną powierzchnię wykorzystywanych rolniczo gruntów. Wskazuje na to także dodany z dniem 15 marca 2010 r. przepis art. 9a tej ustawy. Wynika z niego, że do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych Agencja wykorzystuje w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu (...). W tej sprawie Skarżący na rozprawie przed Sądem wyjaśniał, że jak składał wniosek do Agencji nie było już bajorka widocznego na zdjęciu (ortofotomapy cyfrowe). W ocenie Skarżącego mapa - załącznik graficzny - jest nieaktualna – dotyczy działki [...]. W dopłatach natomiast ONW zakwestionowano tylko powierzchnię działki [...] o pow. 0,007 ha. Nie mógł też do powyższych kwestii ustosunkować się na rozprawie pełnomocnik organu, gdyż nie był obecny. Niezależnie od tego Sąd dostrzegł także braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu wydanych w tej sprawie decyzji. O niewykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy ustalą faktyczną powierzchnię zgłoszonych do dopłat działek rolnych. Pozwoli to na ocenę poprawności zgłoszonego przez Skarżącego wniosku.