II SA/Kr 1431/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M.T.-B. i A.F. na decyzję Wojewody z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M.T.-B. i A.F. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNEMIE Decyzją z dnia [...] stycznia 200/ r. [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] . kat. [...] b. gm. kat. O. na rzecz poprzednich właścicieli. Decyzją z dnia [...] marca 2001/r. ([...]) Wojewoda uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego/rozpatrzenia przez organ l instancji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. ([...]) Wojewoda wyzna/żył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. [...]) Starosta K. orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 93 nr obr. jedn. ewid.'[...], m. K. , obj. [...] odpowiadającej części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej 1. kat. [...]o pow. 0,0326 ha, b. gm. kat O. na rzecz M.T.-B i A.F. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. ( [...] na podstawie art. 136 ust. 3, art. 1 7, art. 138 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 104 kpa Starosta K. orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0116 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,3336 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] położonej w obr. [...] m. K. , odpowiadającej części wywłaszczonej parceli 1. kat. [...] o pow. 326 m2, b. gm. kat. O. , na rzecz M.T.-B. (c. J. i O. , zobowiązał M.T.-B. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 864.97 zł. (słownie złotych: osiemset sześćdziesiąt cztery 97/100), odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości i odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0116 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,3336 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obr. [...] m. K. , odpowiadającej części wywłaszczonej parceli 1. kat. [...] o pow. 326 m2, b. gm. kat. O. , na rzecz A.F. Uzasadniając decyzję organ administracji podał co następuje: Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało w dniu 25 października 2000 r. na wniosek M.T.-B. i A.F. które roszczeniem o zwrot objęły parcelę katastralną [...] kat. [...] b. gm. Kat. O. . Parcela [...] kat. [...] objęta księgą wieczystą nr [...] położona w b. gm. kat. O. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydaną z dnia 14 czerwca 1976 r. ([...] ) wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 3974 r. Nr 10, póz. 64) z przeznaczeniem na cele budowy przedszkola (zgodnie z decyzją z dnia [...] września 1975 r.). W dacie wywłaszczenia w/w parcela stanowiła współwłasność M.T i O.T. po 1/2 części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K.-S. w K. z dnia 8 kwietnia 1982 r.([...] ) ustalono; że spadek po O.T. zmarłej dnia 19 grudnia 1981 r. nabyli M.B. i J.T. po 1/2 części. Spadek po J.T. zmarłym w dniu 28 sierpnia 1979 r. nabyła M.T.-B. w całości (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia 31 maja 1988 r. Sygn. akt [...] ). Z odpisu skróconego aktu małżeństwa wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w K. w dniu 9 kwietnia 2008 r. nr [...] wynika z kolei, że A.B. nosi obecnie nazwisko F. , a z odpisu skróconego aktu małżeństwa wydanego przez Urząd Sianu Cywilnego w K. w dniu 29 czerwca 2006 r. nr [...]wynika, że M.-A.T. nosi obecnie nazwisko T.-B. . A.F. nie przysługuje uprawnienie do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości, dlatego odmówiono jej zwrotu działki nr[...]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych z dnia 26 października 1997 r. nr ks rób.[...] , parcela katastralna 1. kat. [...] o pow. 326 m2, b. gm. kat O. , wraz z innymi parcelami utworzyła działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 3653 m2 obr. 6 jedn. ewid. Ś, . Działka nr [...] obr. [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 41 m2 i nr [...] o pow. 36122. Działka nr [...] podzieliła się na działki: [...] o pow. 95 m2 i nr [...] o pow. 3523 m2, następnie działka [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Następnie działka nr [....] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 93 m2 i [...] o pow. 3430 m2. Działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. 43 m2, nr [...] o pow. 51 m2 i nr [...] o pow. 3336 m2. Działka [...] stanowi własność Gminy K. Projektem podziału nieruchomości przyjętym do państwowego geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13 stycznia 2011 r. działka nr [...] o po w. 0.3336 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0116 ha i [...] o pow. 0,3220 ha. Powstała w ten sposób działka nr [...] o pow. 0,0116 ha będąca częścią dawnej parceli [...] stanowi przedmiot zwrotu objęty niniejszą decyzją. Na działce [...] (obecnie [...] powstała z podziału dz.[...]) decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. ustanowiony został trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz samorządowego *przedszkola nr [...] " z siedzibą w K. przy ul. [...] który wygaśnie z dniem w którym nin. decyzja stanie się ostateczna Z planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1975 r. wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajduje się na terenie zaznaczonym linią przerywaną oznaczającą granice lokalizacji inwestycji. Na omawianym terenie stanowiącym parcelę katastralną 1. kat. [...] b. gm. kat. O. planowano budowę placów zabaw: konstrukcyjnego i oddziałowego oraz oświetlenia. Z aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej, zeznań świadków M.J.-S. , S.B. , K.K. i K.S. materiałów fotograficznych oraz protokołu z rozprawy administracyjnej wynika, że na wnioskowanym do zwrotu terenie w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został zrealizowany cel wywłaszczenia szczegółowo wskazany w planie realizacyjnym. Teren pozostawał zaniedbany i porośnięty drzewami posadzonymi jeszcze przez byłego właściciela nieruchomości. Latarnia zrealizowana zgodnie z planem realizacyjnym znajduje się poza terenem wydzielonym do zwrotu Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 28 sierpnia 2006 r. ustalono, że na części działki nr [...] znajduje się fragment parterowego budynku należącego do przedszkola. W odległości ok. 4,5 m od ogrodzenia na posesji przy ul. [...] znajduje się latarnia, teren jest porośnięty trawą, znajduje się na nim urządzenie do placu zabaw (niezwiązane z gruntem, z plastiku), na terenie rośnie również 5 drzew owocowych (pozostałość starego sadu). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miejska K. , wskazując na uchybienia w prowadzonym postępowaniu i wnosząc o uchylenie w/w decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości. Strona odwołująca się podniosła, że poza przesłankami zwrotu wskazanymi w decyzji stan prawny nieruchomości musi pozwalać na jej zwrot. Zbędność zaś oznacza brak realizacji celu wywłaszczenia w terminie 10 lat od momentu wywłaszczenia lub brak rozpoczęcia realizacji inwestycji w terminie 7 lat. Wskazała, że teren wnioskowanej do zwrotu działki nr [...] znajduje się w ogrodzeniu przedszkola i jest użytkowany na jego potrzeby, zaś realizacja celu wywłaszczenia nie może być rozumiana jako wybudowanie dokładnie każdego obiektu, który był planowany na przedmiotowej nieruchomości. Gmina wskazała, że Starosta K. uznał nieruchomość za zbędną, ponieważ w jego ocenie dowody świadczą o tym, że nieruchomość nie została bezpośrednio wykorzystana na działalność przedszkola i była przez długi, okres zachwaszczona, a także nie zlokalizowano na niej żadnych urządzeń do zabaw. Tymczasem kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie winna mieć nie tyle realizacja konkretnych obiektów, ale fakt realizacji przedszkola wraz z niezbędną infrastrukturą, które to przedsięwzięcie zostało zrealizowane. Oględziny terenu przedszkola, jak i jego zobrazowanie na mapie ewidencyjnej pozwalają stwierdzić, że sianowi ono zwartą, jednolitą, ogrodzoną całość; działka nr [...] nie znajduje się w znacznym oddaleniu od budynku przedszkola, ale w najbliższym miejscu odległość ta wynosi 5 metrów. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...][ na podstawie art. 138§1 pkt 2 kpa Wojewoda uchylił punkty 1, 2, 3 decyzji Starosty K. z 30 maja 2011 r. i orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0116 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,3336 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] , położonej w obr. [...] m. K. odpowiadającej części wywłaszczonej parceli [...] o pow. 326 m2, b. gm. kat. O. , na rzecz M.T.-B. . Organ odwoławczy przytoczył rozstrzygnięcie organu l instancji i podał co następuje: Dla ustalenia, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia należy wykazać, że zaistniała jedna z dwóch wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że parcela [...] wywłaszczona została z przeznaczeniem na budowę przedszkola. W aktach sprawy organu l instancji brak jest jednak planu realizacyjnego przedszkola przy ul.[...] w K. , a doprecyzowania celu wywłaszczenia dokonano jedynie w oparciu o uwierzytelnioną kopię mapy sytuacyjno -wysokościowej, pochodzącej z 1975 roku (str. akt:[...] ), na której brak jest pieczęci świadczącej o tym by mapa ta stanowiła równocześnie plan realizacyjny przedszkola. Po uzupełnieniu materiału dowodowego ustalono, że wywłaszczona parcela 1. kat. [...] gm. kat. O. jedynie w niewielkiej części została zaplanowana do wykorzystania bod budowę budynku. Pozostała, większa część wywłaszczonej parceli stanowić miała otoczenie przedszkola i miała być wykorzystana w znacznej części pod "obiekty" zaznaczone na planie realizacyjnym dwoma prostokątami, ułożonymi w stosunku do siebie prostopadle. Brak legendy do omawianego planu realizacyjnego uniemożliwia jednak dokonanie precyzyjnych ustaleń co do ich znaczenia. Na okoliczność sposobu zagospodarowania-w lalach 1976 - 1986 działki nr [...] Wojewoda przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i przesłuchał osoby wskazane przez Dyrektora Przedszkola Samorządowego nr [...] w K. w charakterze świadków. Świadkowie ci - to byłe pracownice i rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola w latach 1975-1986. Organ odwoławczy uznał, że zeznania świadków powołanych przez Starostę były niewystarczające dla precyzyjnego ustalenia sposobu zagospodarowania obecnej działki [...] . Z zeznań świadków przesłuchanych w postępowaniu odwoławczym wynika, że przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia tj. otoczenia budynku przedszkola z przeznaczeniem do zabaw, nauki, wypoczynku dzieci. Bezpośrednio po wybudowaniu przedszkola teren obecnej działki nr [...] porośnięty był krzewami i drzewami posadzonymi jeszcze przez właścicieli wywłaszczonej parceli. Na przedmiotowej działce powstały "ogródki dla dzieci", rosły jabłonie, pod którymi znajdowały się stoły i ławki. Powyższe wskazuje, iż teren działki oprócz placu służącego do zabaw konstrukcyjnych oraz grządek do uprawy roślin wykorzystywany był również jako miejsce odpoczynku . Parcela [...] kat. [...] w części odpowiadającej działce nr [...] przeznaczona została pod plac zabaw oddziałowych (nr [...] na planie) i pod plac zabaw konstrukcyjnych (nr 5 na planie), na tym terenie przewidziano ponadto ławki dziecięce i kosz na odpadki. Jednak ani obowiązujące obecnie przepisy prawa budowlanego, ani też przepisy ustawy obowiązującej w dacie wywłaszczenia nie zawierały definicji konstrukcyjnego i oddziałowego placu zabaw. W opracowaniach z zakresu psychologii rozwojowej dzieci w wieku przedszkolnym podano definicję zabaw konstrukcyjnych, które polegają m. in. na wykorzystaniu podczas zabaw na powietrzu materiałów 'zaczerpniętych wprost z natury: "piasku, śniegu, kamieni, patyków, liści itp. Placem zabaw tej kategorii nie będzie więc plac z posadowionymi na nim przyrządami (huśtawki, zjeżdżalnie, karuzele i inne), ale teren, na którym dzieci będą miały przestrzeń oraz materiały przeznaczone do wznoszenia z nich wskazanych wyżej konstrukcji. Również zdjęcia lotnicze wskazują, że w latach 1975-1982 zmienił się sposób zagospodarowania przedmiotowej działki. Na zdjęciu sprzed wywłaszczenia (1975 r.) w narożniku południowym zajętym pod przedszkole widać bujną roślinność w postaci drzew i krzewów, podczas gdy na zdjęciu z 1982 r. widać jedynie pojedyncze krzewy i drzewa, a pomiędzy nimi teren pozbawiony roślinności. Działka nr [...] nie stała się więc zbędna na cel wywłaszczenia, jakim była budowa przedszkola. Przedszkole to wraz z otaczającą je infrastrukturą rozpoczęło bowiem swoją działalność w 1977 r., a przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była jako element tej infrastruktury. Dokonano też dodatkowej analizy materiału dowodowego i ustalono, że zdjęcia nr 1-6 mają niewielkie znaczenie dowodowe, gdyż dotyczą aktualnego stanu zagospodarowania działki, zaś zdjęcia 7-14 zostały wykonane w latach 90 ubiegłego ubiegłego wieku. Zdjęcia nr 15 i 16 pochodzą co prawda z lat 1976-1986 i przedstawiają na drugim planie teren przedszkola samorządowego nr[...] , jednak zdjęcia te (podobnie ja zdjęcia nr [...] , [...] i [...] są nieostre, co uniemożliwia dokonanie ustaleń na potrzeby nin. sprawy. Na powyższe rozstrzygnięcie M.T.-B. i A.F. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i "zwrot sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania". Zaskarżyły również postanowienie z dnia 6 kwietnia 2012 r. odmowie wyłączenia ze sprawy pracowników Urzędu Wojewódzkiego w osobach T.S. i A.E. (k. [...] ) w całości. Decyzji organu odwoławczego zarzuciły naruszenie ar. 7, 8, 9, 11, 32, 33, 40 § 2, 77 § 1, 78 § 1, 80, 86, 95 § 1 i 2 kpa oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda w sposób dowolny, wybiórczy i sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania ocenił zgromadzony materiał dowodowy i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W ocenie wnioskodawczyń jakakolwiek wartość dowodowa przesłuchanych przez organ odwoławczy świadków została zniweczona przez doręczenie tym świadkom (wbrew treści art. 73 § 1 kpa) dokumentów z akt sprawy tj. kopii mapy -ewidencyjnej z zaznaczonym czerwonym flamastrem przedmiotem postępowania oraz poinformowanie świadków w sposób zbyt szczegółowy o przedmiocie postępowania (k. [...] akt Wojewody) jak również poprzez udział w rozprawie pracownika Starosty. Zakwestionowały również "sam sposób przesłuchiwania" świadków oraz sporządzenia protokołów (chaotycznie, pokreślone, "raz w pierwsze osobie, innym razem w trzeciej osobie", i nie sposób z nich odczytać, która część to zeznania świadka, a która to relacja organu z przebiegu przesłuchania). Zdaniem skarżących zeznania świadków wskazanych przez organ odwoławczy są sprzeczne z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zaś organ wydając decyzję nie wskazał którym dowodom dał wiarę, a którym nie dał i dlaczego tak postąpił. W przeciwieństwie do logicznych, spójnych i wzajemnie się uzupełniających zeznań świadków przesłuchanych przez Starostę, popartych materiałem fotograficznym, zeznania świadków przesłuchanych przez organ odwoławczy są nielogiczne, wewnętrznie sprzeczne i niewiarygodne. Ustalenia faktyczne dokonane zostały zaś wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, m.in. podał organ odwoławczy, że przedłożone do akt sprawy zdjęcia są nieostre, podczas gdy zdjęcia są ostre i wyraźne. M.T. –B. i A.F. podały nadto, że obecnie teren będący przedmiotem wniosku jest zagospodarowany na plac zabaw dla dzieci, stało się to jednak dopiero po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, kiedy to przedszkole i Gmina po 25 latach od wywłaszczenia przystąpiły do zagospodarowywania tego terenu (por. zdjęcia k [...] akt). Podniosły, że skoro na terenie działki nr [...] do lat 2000 znajdowały się wszystkie drzewa ciasno posadzone jeszcze przez O.T. , to nie mogło być tam w latach 1976 -1986 placu zabaw i grządek; przeczyłoby to logice i zdrowemu rozsądkowi. Niezależnie od powyższego wskazały, że w 1991 r. byłym właścicielom została zwrócona wywłaszczona działka ewidencyjna nr [...] jako zbędna na cel wywłaszczenia. Działka ta bezpośrednio graniczy z działką nr [...]. Jednak mimo wniosków skarżących organ odwoławczy nie tylko nie dołączył do akt sprawy w/w decyzji, ale też nie odniósł się do okoliczności, że teren bezpośrednio przylegający do działki nr [...] już w 1991 w został uznany za zbędny na cel wywłaszczenia. Podniosły nadto, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ odwoławczy powołał się na pozaprawne definicje zabaw konstrukcyjnych (str. [...] decyzji), podczas gdy problem w niniejszej sprawie polega na tym, że w stosunku do stanu sprzed wywłaszczenia nie powstał jakikolwiek plac, ani miejsce zabaw dla dzieci. Organ odwoławczy wyszedł zaś z założenia, że skoro po dokonaniu wywłaszczenia teren został ogrodzony i znalazł się w granicach przedszkola, to został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Stanowisko takie jest jednak błędne. Dodały, że cały pas gruntu przedszkola od strony ul. [...] w latach 1976-1986 nie był wykorzystywany na potrzeby dzieci; nie jest on centralnie położony na placu zabaw, lecz na jego uboczu, a na wnioskowanym do zwrotu terenie "nie powstał żaden obiekt budowlany za wyjątkiem kilku metrów kwadratowych budynku przedszkola". Skarżące podniosły też, że w aktach sprawy nie ma pełnomocnictwa do reprezentowania Gminy Miejskiej K. - strony nin. postępowania, ani dla U.S. do reprezentowania Przedszkola nr [...] jak również dla M.W. , która podpisała odwołanie wniesione od decyzji organu l instancji. Co do postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników skarżące zarzuciły, że w sprawie występują strony o sprzecznych interesach, a to Gmina Miejska K. (a nie Prezydent Miasta K. ) oraz jej jednostka budżetowa - Przedszkole nr [...], a prowadzący postępowanie pracownicy wykazali w sprawie stronniczość. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sadowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Sąd zatem zobowiązany jest zastosować wobec zaskarżonego aktu środek adekwatny do stwierdzonego, choćby z urzędu, uchybienia. Spośród zarzutów skargi jeden ma znaczenie przesądzające o treści sądowego rozstrzygnięcia. Otóż prawdą jest, że Wojewoda rozpoznał odwołanie Gminy Miejskiej K. od decyzji Starosty nie badając, czy odwołanie to podpisane zostało przez osobę uprawioną. Tymczasem podpis pod odwołaniem nie jest podpisem organu reprezentującego Gminę tj. Prezydenta Miasta K. , ani podpisem jego pełnomocnika. Podpis pochodzi od M.W. - jak wynika z pieczątki - Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta. Z pieczątki wynika co prawda, że M.W. działa "z up. Prezydenta Miasta", takiego jednak "upoważnienia" w aktach administracyjnych nie ma. Podkreślić przy tym trzeba, że Gmina Miejska K. była stroną przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a nie organem działającym władczo w tym postępowaniu. W postępowaniu tym Gminę, jako stronę, wedle zasady wyrażonej w art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, reprezentuje Prezydent. Oczywiście Prezydent może być zastąpiony przez inną osobę, ta jednak działa na podstawie udzielonego w trybie art. 33 kpa pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo takie nie ma nic wspólnego z upoważnieniem, o którym mowa w art. 268a kpa. Upoważnienie polega na przekazaniu pracownikowi uprawnienia do podejmowania działań mieszczących się we władczych kompetencjach organu administracji publicznej. Podejmowane przez prawidłowo upoważnionego pracownika czynności administracyjne są czynnościami organu. Reprezentowanie Gminy w postępowaniu administracyjnym nie jest czynnością mieszczącą się we władczych kompetencjach organu administracji. Jest to ustawowe zadanie organu Gminy będącej osobą prawną. Określonej ustawowo zasady reprezentacji Gminy nie mogą zmienić zapisy regulaminu Urzędu Miasta, bo nie ma normy, która do uprawniałaby do wprowadzenia, i to w drodze regulaminu, odmienności w tym zakresie. Stwierdzić więc trzeba, ze odwołanie podpisane zostało przez osobę nieuprawnioną, a stan ten postrzegać należy tak, jakby w ogóle podpisu nie było. Stosownie do przepisów art. art. 127 i następnych "kpa, organ odwoławczy przystępuje do rozpoznania sprawy tylko i wyłącznie na podstawie wniesionego skutecznie odwołania. Uruchomienie kompetencji bez takiego odwołania jest działaniem dotkniętym wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2011 r. l OSK 1866/10 - LEX nr 1069628). W takiej zaś sytuacji powinnością Sądu jest zastosowanie środka przewidzianego w przepisie art. 144 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wskazany brak odwołania może ulec konwalidacji przez podjęcie odpowiednich czynności. Dopiero ewentualnie wówczas organ odwoławczy uzyska możliwość rozpoznania sprawy, w tym. ustosunkowania się do zarzutów odwołania. W istniejącej sytuacji rozpatrzenie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się tylko do decyzji zaskarżonej, a nie do decyzji organu l instancji, jest bezprzedmiotowe. Nie jest możliwe formułowanie jakichkolwiek wiążących ocen prawych dotyczących meritum sprawy, skoro kwestią zasadniczą jest to, czy w ogóle sprawa będzie przez organ odwoławczy rozpoznawana. Warto jedynie sygnalizacyjnie zwrócić uwagę, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie zważając jednak na potrzebę zachowania w pełni zasady dwuinstancyjności. Jego obowiązkiem też jest dokładne ustosunkowanie się do poglądów i zarzutów odwołania, a także do zarzutów podnoszonych w toku postępowania, choćby dotyczyły kwestii pobocznych, w tym wyłączenia pracowników. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.