I SA/Wa 1232/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Komornika Sądowego przy Sądzie [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeniesienie użytkowania wieczystego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Komornika Sądowego przy Sądzie [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiającą wyrażenia zgody na przeniesienie na rzecz M. i G. małżonków S. wspólników spółki cywilnej [...] z siedzibą w G. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w granicach portu morskiego w G. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji jako działki nr: [...] o łącznej powierzchni [...] m2, [...] o łącznej powierzchni [...] m2, oraz [...] o powierzchni [...] m2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że do Ministerstwa Skarbu Państwa wpłynął wniosek Komornika Rejonowego przy Sądzie Rejonowym [..] w G., w którym powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o portach i przystaniach morskich, zwrócił się on w imieniu potencjalnego nabywcy licytacyjnego M. i G. małżonków S. wspólników spółki cywilnej [...] o wyrażenie zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego opisanych powyżej nieruchomości gruntowych na rzecz wspólników spółki cywilnej [....]. Z przedłożonej dokumentacji wynikało, że na licytacji w dniu [...] kwietnia 2012 r. sprzedawane będzie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek nr: [...] należące do dłużnika egzekwowanego [...] Sp. z o.o. Sąd nadzorujący egzekucję, powołując się na art. 976 § 1 kpc, zobowiązał by licytanci przystępujący do licytacji posiadali wymaganą zgodę ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, o której mowa w art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości dłużnika. Sąd zobowiązał komornika do wystąpienia w imieniu licytantów o powyższą zgodę. Minister zauważył, że przepis art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich ma charakter szczególny i reguluje w odrębny sposób uzyskiwanie zgody Ministra Skarbu Państwa na rozporządzenie nieruchomościami położonymi w granicach portów i przystani morskich. Z powyższych względów wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wyrażania przez Ministra Skarbu Państwa zgody, o której mowa w tym przepisie, z wniosku innego podmiotu, niż w nim wskazany. W ocenie Ministra z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku zbycia nieruchomości o której w nim mowa, wniosek o wyrażenie na to zgody musi zostać złożony przez przyszłego zbywcę nieruchomości. Przyjmując, że w omawianym przypadku Komornik Sądowy składa wniosek jako zbywca nieruchomości, posiadający przymiot podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy, o wyrażenie zgody na dokonanie czynności prawnej, której skutki mają dotyczyć potencjalnego nabywcy nieruchomości brak jest, w ocenie organu podstaw prawnych do umorzenia postępowania administracyjnego. Powołując się na treść art. 3 ust. 6 powołanej ustawy Minister wyjaśnił, że odmowa udzielenia zgody, o której mowa, może nastąpić ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ze względu na inny ważny interes publiczny. Przepis ten zakłada swoiste domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, jednakże granicą tego domniemania jest kolizja tego interesu z ważnym interesem publicznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono przekonanie, iż przez interes publiczny rozumie się natomiast dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak np. sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy. W tym świetle przestrzeganie prawa jest ważnym interesem publicznym. Odmowa wyrażenia zgody następuje więc w związku z brakiem podstaw prawnych, które miałyby umożliwiać pozytywne rozpatrzenie przez Ministra Skarbu Państwa otrzymanego wniosku w trybie i na zasadach wynikających z przepisów ustawy o portach i przystaniach morskich. W tej sytuacji Minister Skarbu Państwa odmówił wyrażenia wnioskowanej zgody. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Komornik Sądowy występujący w imieniu nabywcy licytacyjnego złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że nie zgadza się treścią zapadłego orzeczenia i dodatkowo podniósł, że w analogicznej sprawie, gdzie przedmiotem sprzedaży była nieruchomość położona w [...], Minister Skarbu Państwa wydał decyzję zezwalającą na zbycie nieruchomości przed licytacją, na rzecz podmiotu wyłonionego w procedurze licytacyjnej (nr decyzji: [...]). Minister Skarbu Państwa rozpatrując wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister wyjaśnił, że w jego ocenie nie do zaakceptowania jest procedura postępowania przy zbyciu użytkowania wieczystego, położonego w granicach portów i przystani morskich, w trybie egzekucji komorniczej, w której o wydanie stosownej zgody, zwracają się za pośrednictwem komornika potencjalni nabywcy (podmioty które wyrażą chęć do przetargu w charakterze licytantów). Skutkowałoby to bowiem funkcjonowaniem w obrocie gospodarczym kilku lub nawet kilkunastu decyzji (zgód) wydanych przez Ministra Skarbu Państwa. W ocenie organu przy sprzedaży nieruchomości przez komornika w postępowaniu egzekucyjnym odpowiedni wniosek powinien zostać złożony po uprawomocnieniu się postanowienia o przybiciu nieruchomości, wówczas kiedy nabywca nieruchomości zostanie skonkretyzowany w stopniu odpowiadającym wymaganiom wniosku określonym w art. 3 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Skoro bowiem Minister Skarbu Państwa zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy może odmówić wyrażenia zgody ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ze względu na inny ważny interes publiczny, to kluczową sprawą jest identyfikacja podmiotu, na rzecz którego nastąpi przedmiotowe rozporządzenie. W ocenie Ministra organ administracji publicznej podejmując indywidualny akt administracyjny (decyzję) dokonuje konkretyzacji prawa. Taki akt staje się decyzją dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie. Decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP), zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych społecznych nieposiadających osobowości prawnej - ich nazwę oraz siedzibę. Z powyższych względów Minister uznał, że niemożliwe jest wydanie decyzji administracyjnej nie adresowanej do indywidualnie oznaczonego adresata (wyłonionego w toku postępowania egzekucyjnego spośród uczestniczących w licytacji). Kluczową sprawą jest bowiem możliwość identyfikacji nabywcy nieruchomości położonej w granicach portu lub przystani morskiej. Ponadto w ocenie organu zgoda o której mowa nie może być utożsamiana z zezwoleniem o którym mowa w art. 976 § 1 kpc. Z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o portach i przystaniach morskich wynika bowiem, że zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa wymagają czynności rozporządzające nieruchomością wskazane w tym przepisie, przy czym wszczęcie postępowania w tej sprawie następuje na wniosek podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa (tj. zbywcy). Natomiast art. 976 § 1 kpc wskazuje podmioty, które nie mogą uczestniczyć w przetargu, a wśród nich wymienia osoby, które mogą nabyć nieruchomości tylko za zezwoleniem organu państwowego, a zezwolenia takiego nie przedstawiły (tj. potencjalni nabywcy). Tym samym, biorąc pod uwagę literalne brzmienie ww. przepisów, jak również fakt, że nabywca nie jest podmiotem uprawnionym do występowania o przedmiotową zgodę niezasadne jest przyjęcie, że przedmiotowy wniosek musi być złożony przed przeprowadzeniem licytacji. Za takim stanowiskiem w ocenie Ministra przemawiają również wymogi formalne wniosku o wyrażenie zgody zawarte w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o portach i przystaniach morskich. Zgodnie bowiem z tymi przepisami przedmiotowy wniosek powinien określać m.in. podmiot, na rzecz którego nastąpi rozporządzenie, jak również do wniosku powinna być załączona umowa przedwstępna (zawierająca szczegółowe warunki rozporządzenia). W tej sytuacji Minister uznał, że zgromadzona w trakcie postępowania odwoławczego dokumentacja nie daje podstaw do pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku Komornika Sądowego. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Komornik Sądowy [...], wnosząc o uchylenie decyzji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: art. 976 § 1 kpc (in fine), art. 967 kpc, art. 969 kpc w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o portach i przystaniach. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 976 § 1 kpc w przetargu nie mogą uczestniczyć m.in. osoby, które mogą nabyć nieruchomość tylko za zezwoleniem organu państwowego, a zezwolenia tego nie przedstawiły. Niewątpliwe zatem nabycie nieruchomości (wskazanych w powyższej sprawie) położonej w granicach portu morskiego wymaga zgody Ministra Skarbu Państwa (art. 3 ust 1 powołanej ustawy). Zdaniem skarżącego mając na uwadze normę art. 976 kpc § 1 zezwolenie takie powinno być wydane przed licytacją. Interpretacja zatem przyjęta przez Ministra stoi w sprzeczności w powołanym przepisem oraz art. 987, 988, 967 i 969 § 1 kpc. Skarżący wskazał, że procedura licytacyjna wyłania nabywcę, któremu zgodnie z art. 987 i art. 989 kpc Sąd udziela przybicia. Wyłoniony nabywca jest zobowiązany do wpłaty rękojmi przed przystąpieniem do przetargu. Na podstawie zaś art. 967 kpc nabywca, któremu udzielono przybicia jest zobowiązany w ciągu dwóch tygodni złożyć cenę nabycia. Termin ten nie może przekraczać miesiąca. Jeżeli natomiast nabywca nie wykona w terminie warunków licytacyjnych traci rękojmię, a skutki przybicia wygasają (art. 969 § 1 kpc). Występowanie o zgodę w toku procedury (po przybiciu przed przysądzeniem własności) będzie, zdaniem skarżącego, czyniło przeprowadzoną licytację warunkową. W przypadku decyzji negatywnej brak jest podstaw prawnych do zwrotu wadium. Skarżący podkreślił, że termin od udzielenia przybicia do przysądzenia własności wynosi 14 dni (nie może być dłuższy niż 1 miesiąc) i w tym terminie nabywca jest zobowiązany do wpłaty ceny nabycia. W tym też terminie, kontynuując przyjętą interpretację Ministerstwa, nabywca zobowiązany byłby do przedłożenia decyzji zezwalającej. Za nietrafną skarżący uznał argumentację Ministra o funkcjonowaniu w obrocie kilku decyzji (gdyby zgody wydawane były przed licytacją), spośród których tylko jedna zostanie zrealizowana. Nie zawsze bowiem po wydaniu pozytywnej decyzji dochodzić musi do zawarcie umowy finalnej, a organ nie ma kompetencji do ingerowania w realizację czynności pomiędzy stronami (kupującym i sprzedającym). W obszernym uzasadnieniu złożonej skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Dokonując powyższej oceny Sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270), nie jest związany treścią zarzutów zawartych w skardze ani jej wnioskami, czy też powołaną podstawa prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd orzekający stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu decyzje te jako wydane bez podstawy prawnej, pozwalającej organowi administracji publicznej na władczą ingerencję w procedurę zbycia nieruchomości przy sprzedaży egzekucyjnej, są obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest ona nie tylko ogólną zasadą postępowania administracyjnego (art. 6 kpa), ale przede wszystkim należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2140/11, Lex nr 1219210). Zasada ta statuuje zatem zakaz domniemywania kompetencji organu i jednocześnie nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005/3/29). W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą decyzji odmawiającej wyrażenia Komornikowi [...] zgody na przeniesienie na rzecz spółki [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w granicach [..] i znajdujących się na nich naniesień, jako potencjalnemu nabywcy tego prawa w zaplanowanej sprzedaży, dokonywanej w drodze licytacji, wskazywaną przez Ministra Skarbu Państwa, był art. 3 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179). Podstawowym zatem zagadnieniem z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji było ustalenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego uregulowania z art. 3 powołanej ustawy i ustanowionej w nim kompetencji Ministra Skarbu Państwa do wydawania władczych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej wymaga min. przeniesienie własności, użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich. Wszczęcie postępowania o wyrażenie zgody, o której mowa, następuje na wniosek podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa (ust. 2). W ust. 3 i 4 tego artykułu wskazane zostały elementy powyższego wniosku oraz dokumenty, jakie winny być do niego dołączone. Przedmiotowy wniosek powinien więc określać: podmiot, na rzecz którego nastąpi rozporządzenie nieruchomością, przedmiot umowy, w sposób umożliwiający identyfikację nieruchomości oraz uzasadnienie zamierzonej czynności prawnej, w tym informację dotyczącą dotychczasowego i przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a dołączone powinny być do niego m.in. umowa przedwstępna oraz dokumenty potwierdzające tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości. W myśl ust. 6 art. 3 omawianej ustawy odmowa udzielenia zgody, o której mowa, może nastąpić ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ze względu na inny ważny interes publiczny. Zgodnie natomiast z ust. 7 tego artykułu umowy zawarte z naruszeniem obowiązku uzyskania zgody, o której mowa, są nieważne. Dla prawidłowego zdekodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie, a w konsekwencji ustalenia, jaki stan faktyczny odpowiada jej hipotezie, której zaistnienia stanowi podstawę do władczego rozstrzygnięcie przez Ministra Skarbu Państwa o wyrażeniu zgody (względnie odmowie wyrażenia zgody) na rozporządzenie nieruchomością, nie jest wystarczające odwołanie się jedynie do ustępu 1 i 6 art. 3 ustawy, ale konieczne jest również uwzględnienie treści normatywnej zawartej w pozostałych ustępach tego artykułu. O ile bowiem ust. 1 art. 3 powołanej ustawy stanowi w sposób ogólny o obowiązku uzyskania zgody na rozporządzenie prawem do nieruchomości położonej w granicach portu i przystani morskiej, a ust. 6 określa przesłanki, które organ uwzględnia podejmując w tym względzie rozstrzygnięcie, to kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu, określające podmiot uprawniony do złożenia wniosku (ust. 2), elementy wniosku (ust.3), dokumenty, jakie do wniosku należy dołączyć (ust. 4), a także konsekwencje prawne niedopełnienia obowiązku uzyskania wspomnianej zgody (ust.7), pozwalają dopiero ustalić jakie zdarzenia prawne mające za przedmiot te nieruchomości objęte są obowiązkiem uzyskania stanowiska organu administracji publicznej. Z brzmienia powołanych przepisów wynika zaś, że zakresem reglamentacji w obrocie nieruchomościami położonymi w granicach portu morskiego objęto jedynie te zaplanowane nimi rozporządzenia, które mają być zrealizowane w drodze czynności prawnej i to czynności prawnej dwustronnej (umowy). Elementem obligatoryjnym wniosku o wyrażenie zgody na rozporządzenie nieruchomością jest wszakże określenie przedmiotu "umowy" (ust. 3 pkt 2), a obowiązkiem podmiotu występującego o zgodę jest dołączenie do niego "umowy przedwstępnej" oraz opinii podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, dotyczącą przedmiotu "umowy" w przypadku, gdy wnioskodawcą jest inny podmiot niż podmiot zarządzający portem lub przystanią morska (ust. 4). Wreszcie to "umowa" (a nie inne zdarzenie) zawarta z naruszeniem obowiązku uzyskania powyższej zgody jest nieważna (ust. 7). Podsumowują Sąd orzekający stanął na stanowisku, że przepis art. 3 powołanej ustawy wykładany być musi jako przyznanie kompetencji ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa do orzekania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, o wyrażeniu zgody na rozporządzenie nieruchomościami położonymi w granicach portów i przystani morskich, ale jedynie wówczas, gdy to rozporządzenie ma nastąpić w drodze czynności prawnej dwustronnej. Skoro zatem zgoda na rozporządzenie nieruchomością wymagana jest wyłącznie w sytuacji przeniesienia dotyczących jej praw w drodze czynności prawnych i to czynności dwustronnych, to poza zakresem tego unormowania jest zbycie takiej nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) w trybie sprzedaży egzekucyjnej. Zważyć bowiem należy, że przy tego rodzaju sprzedaży, przeniesienie własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) nie jest następstwem czynności prawnej, ale konsekwencją uzyskania przez wyłonionego w procesie licytacji nabywcę nieruchomości, prawomocnego przysądzenia przez sąd jej własności (art. 999 § 1 kpc) - a więc aktu jurysdykcyjnego. Także określenie przez ustawodawcę podmiotu legitymowanego do zainicjowania postępowania w sprawie wyrażenia zgody na rozporządzenie nieruchomością (a więc tego, który zamierza dokonać rozporządzenia w zakresie posiadanego prawa) wyklucza stosowanie tej regulacji do sprzedaży egzekucyjnej. Podmiotem takim, nie mógłby być bowiem, wbrew temu co twierdzi Minister, komornik sądowy, który zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376, ze zm.) jest jedynie funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, którego, jak podkreśla się w orzecznictwie, w postępowaniu egzekucyjnym nie łączy ze stronami tego postępowania (wierzycielem i dłużnikiem) żaden stosunek o charakterze prywatnoprawnym, lecz stosunek publicznoprawny (wyrok TK z 20 stycznia 2004 r. sygn. akt SK 26/03, OTK-A 2004/1/3, uchwała SN z dnia 22 października 2002 r., sygn. akt III CZP 65/02, OSNC 2003/7-8/100). Oznacza to, że przy sprzedaży w drodze licytacji zajętych nieruchomości komornik nie działa w celu realizacji własnych praw, ani praw przysługujących dłużnikowi (nie reprezentuje go), czy też praw przyszłych nabywców (których również w tym postępowaniu nie reprezentuje), lecz jako organ egzekucyjny realizuje wyłącznie przypisane władzy publicznej funkcje w postaci przymusowego doprowadzenia do wykonania orzeczenia sądowego, a także wykonuje inne czynności określone w ustawie, mające doprowadzić do uzyskania zaspokojenia wierzycieli z majątku dłużnika. To natomiast wyklucza złożenie przez niego skutecznego wniosku o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości we własnym imieniu, czy jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w imieniu potencjalnego nabywcy licytacyjnego. Trudno także oczekiwać, by wniosek taki złożył sam egzekwowany dłużnik, a tylko on, jako właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości jest w rozumieniu art. 3 ust. 2 powołanej ustawy podmiotem mogącym rozporządzić nieruchomością w zakresie przysługującego mu prawa. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują zaś by jakikolwiek inny podmiot (w tym potencjalny nabywca nieruchomości położonej w granicach portu i przystani morskiej) mógł wystąpić o zgodę na jej zbycie przez dotychczasowego właściciela. Nie jest również dopuszczalne wszczynanie w tym zakresie postępowania z urzędu. Oparte jest ono bowiem na zasadach skargowości. Mając zatem na względzie to, że ustawodawca wprowadzając w art. 3 powołanej ustawy ograniczenie w swobodzie dysponowania nieruchomościami położnymi w granicach portów i przystani morskich, przedmiotem ingerencji państwa uczynił jedynie dotyczące tych nieruchomości czynności prawne dwustronne, to w ocenie Sądu niedopuszczalne jest rozszerzanie zakresu stosowanie tego przepisu w drodze analogii na wszelkie mające nastąpić zdarzenia prawne, choćby ich konsekwencją było powstanie stanów faktycznych zbliżonych do stanów faktycznych wynikających ze zdarzeń objętych hipotezą normy prawnej zawartej w powołanym przepisie (zmiana stosunków własnościowych) i podejmowanie w tym zakresie władczych rozstrzygnięć. Organ administracji publicznej, wydając decyzję, nie może bowiem ani nałożyć na jednostkę obowiązku, ani odmówić jej przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Natomiast fakt, że ze względów strategicznych, związanych z bezpieczeństwem państwowym, obronnością państwa lub innym ważnym interesem państwowym, które to względy legły u podstaw objęcia kontrolą Państwa obrotu nieruchomościami położonymi w portach i przystaniach morskich realizowanego drodze czynności prawnych (co wynika z art. 3 ust. 6 u.p.p.m.), zasadne jest również objęcie analogiczną kontrolą sprzedaży egzekucyjnej, może być rozważany jedynie jako postulat adresowany do ustawodawcy o podjęcie w tym zakresie stosownych prac legislacyjnych. Nie uzasadnia to natomiast organu administracji publicznej do wydawania indywidualnych władczy aktów o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody na sprzedaż takich nieruchomości w trybie licytacji egzekucyjnej. W konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego na gruncie przywołanej regulacji w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż egzekucyjną nieruchomości położonych w granicach portu morskiego jest z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalne, a jeśli do wszczęcia takiego postępowania już doszło, to winno ono zostać, stosownie do art. 105 § 1 kpa, umorzone jako bezprzedmiotowe. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie Minister Skarbu Państwa nie umorzył postępowania zainicjowanego wnioskiem komornika, ale podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w drodze sprzedaży egzekucyjnej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa materialnego takiej kompetencji mu nie przyznają, to rozstrzygnięcie to, jak też utrzymująca je w mocy decyzja tego organu wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obarczone są kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wydane zostały bez podstawy prawnej), skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zwalniało jednocześnie Sąd od obowiązku odnoszenia się do zarzutów skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.