I OSK 2140/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1323/11 w sprawie ze skargi W.O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W.O. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1323/11 oddalił skargę W.O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu decyzją z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004, wydaną na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), ustalił cenę 1 m² powierzchni użytkowej kwatery stałej w miejscowościach położonych na podległym mu terenie. Następnie, w dniu 11 grudnia 2006 r. zawarł z W.O. umowę o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W dniu 11 czerwca 2010 r. W.O. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu wniosek o zmianę w trybie art. 154 K.p.a. decyzji z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 ustalającej wysokość średniej ceny 1 m² powierzchni użytkowej podstawowej na dzień 1 lipca 2004 r. z kwoty 2.314,00 zł na kwotę 3.900,00 zł. W uzasadnieniu wniosku podał, że ww. decyzja w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. jest decyzją administracyjną. Ustalona w niej cena 1 m² powierzchni użytkowej podstawowej nie odpowiada jednak wskazaniom zawartym w art. 19 ust. 3 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 K.p.a. oraz art. 19 ust. 3 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, orzekł o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 nie jest decyzją o której mowa w art. 104 K.p.a. Nie stanowi ona bowiem władczej konkretyzacji praw lub obowiązków w indywidualnej sprawie, zaś określenie kręgu jej adresatów nie jest możliwe . W związku z tym ustalenie w niej średniej ceny 1 m² powierzchni użytkowej kwatery stałej nie może być zaliczone do kręgu spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 1 K.p.a. Uprawnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej musi wynikać z przepisów prawa. Z tych względów uznał , że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i w oparciu o art.105 § 1 K.p.a. podlega umorzeniu. Na skutek wniesionego przez W.O. odwołania sprawę rozpoznawał Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji stwierdził, że zarówno z art. 19 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, jak i z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie wynika kompetencja dyrektora oddziału regionalnego Agencji do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o wysokości stawki ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery stałej. W ocenie organu odwoławczego kwestionowana decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nie posiada cech decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 K.p.a. Jest aktem o charakterze wewnętrznym, stanowi czynność materialno-techniczną niezbędną do przygotowania umowy o wypłatę ekwiwalentu. W konsekwencji uznał, że skoro decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to postępowanie w sprawie jej zmiany w trybie art. 154 K.p.a. jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. podlegało umorzeniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 105 § 1 K.p.a.w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że bezprzedmiotową jest sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, pomimo jej administracyjnoprawnego charakteru. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą jest ustalenie, czy akt, którego zmiany skarżący domagał się w trybie art. 154 K.p.a jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji odwołując się do orzecznictwa sądowego oraz piśmiennictwa prawniczego dotyczącego materialnego i procesowego ujęcia decyzji administracyjnej uznał, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 nie jest decyzją administracyjną o której mowa w art.107§1 K.p.a. Decyzja administracyjna określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w danej sprawie. Tymczasem powołana decyzja takich cech nie posiada. Nie stanowi on bowiem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie i jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów. Nazwanie czynności organu decyzją nie wystarcza do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo przyjęły, że wystąpiła niedopuszczalność postępowania z przyczyn przedmiotowych i zasadnie w oparciu o art.105 § 1 K.p.a. umorzyły postępowanie. Rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja do jej wydania wynika z konkretnego przepisu prawa. W tym przypadku, brak jest przepisu do wydania decyzji administracyjnej ustalającej cenę 1 m² powierzchni użytkowej kwatery stałej. Kompetencja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu, do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o wysokości stawki ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery stałej w drodze decyzji administracyjnej, nie wynika z art. 19 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, jak i z art. 47 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Ustalenie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu na podstawie art.19 ust.3 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, ceny 1 m² powierzchni użytkowej kwatery stałej na podległym mu terenie nie jest decyzją administracyjną w związku z tym tryb dotyczący zmiany decyzji na podstawie art.154 K.p.a. nie mógł być stosowany. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie 132 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.O. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., a tym samym przyjęcie, iż przedmiotem wniosku skarżącego nie był akt, który stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu nie jest przepisem prawa, albowiem organ ten nie jest upoważniony do stanowienia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże decyzja ta wywołuje skutki nie tylko w sferze podległości służbowej, czy stosunków pracowniczych i wiąże nie tylko podległych pracowników, lecz wywołuje także skutki zewnętrzne i oddziałuje na zawierane umowy o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery. Kształtuje zatem sytuację prawną podmiotów indywidualnych, rozstrzygając o ich prawach i obowiązkach. Podkreślił, że zasadność tej decyzji jest wyłączona spod kompetencji orzeczniczych sądów powszechnych i jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. (por. wyrok SN z dnia 26 listopada 2006 r. I CSK 279/06). Autor skargi kasacyjnej wskazał, że kwestionowana decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nie została doręczona skarżącemu jako stronie, a zatem w myśl art. 110 K.p.a. nie jest dla niego wiążąca i nie obowiązuje. Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. stwierdził,że niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 K.p.a. Dotyczy praw i obowiązków osoby, która złożyła wniosek, a więc strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. i wbrew ocenie organu istnieje akt administracyjny stanowiący przedmiot zaskarżenia. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał na niekonsekwencję stanowiska autora skargi kasacyjnej, który z jednej strony kwestionuje brak możliwości zmiany decyzji w trybie 154 K.p.a., traktując akt ustalenia ceny m² powierzchni jako decyzję administracyjną, zaś z drugiej strony stwierdza, że powyższa decyzja nie została mu doręczona, nie jest zatem wiążąca i nie obowiązuje, wobec czego art. 154 K.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004, którą ustalano cenę 1 m² powierzchni użytkowej kwatery stałej w miejscowościach położonych na podległym mu terenie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i podlegała zmianie w trybie art. 154 K.p.a., czy też nie jest decyzją administracyjną i postępowanie wszczęte w tym przedmiocie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe i przedmiotowe. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, Wyd. 11. str. 410 – 411). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, ulega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16). Przepis art. 105 § 1 K.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506). Umorzenia postępowania administracyjnego uwarunkowane jest zatem przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej. Z kolei, ustalenie tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej WAM w Poznaniu o zmianę w trybie art. 154 K.p.a. decyzji tego organu z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 ustalającej wysokość średniej ceny 1 m² powierzchni użytkowej podstawowej na dzień 1 lipca 2004 r. z kwoty 2.314,00 zł na kwotę 3.900,00 zł. Stosownie do treści art. 154 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 K.p.a. uzależniona jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa z obrotu prawnego, przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. W tym zakresie ocena powinna być dokonana przez organ administracji publicznej, na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Analiza art. 154 K.p.a. wskazuje, że ma on zastosowanie tylko do spraw administracyjnych załatwianych w formie decyzji administracyjnej. Przypomnieć należy, iż decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się "...oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (por: J. Lang. J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Polskie prawo administracyjne, PWN Warszawa 1995, s. 190). Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989 Nr 3, poz. 59), zgodnie z którym "...decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Procesowe pojęcie decyzji wywodzić należy z art. 104 K.p.a., łącznie z art. 105 oraz 107, a także art. 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z art. 104 K.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Składniki treści decyzji administracyjnej określone są w art. 107 § 1 K.p.a., który stanowi, że decyzja administracyjne powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Oznacza to, że o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Tym samym, nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 K.p.a. wynika, iż stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2010 r. I OSK 788/10). Podstawę prawną do żądania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stanowi art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać należy, że z dniem 1 lipca 2004 r. ustawodawca odstąpił od zasady obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o średnie ceny rynkowe 1 m² lokalu w danym garnizonie na rzecz zasady, że wysokość ekwiwalentu jest obliczana przy zastosowaniu średniej ceny 1 m² lokalu jednolicie ustalonej na dzień 1 lipca 2004 r. przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203). Kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 została wydana na podstawie art. 19 ust. 3 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Ma zatem podstawę ustawową, normuje określoną sprawę i określa średnią cenę rynkową zakupu 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. W taki sposób określona cena 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego stanowi element do wskazania proponowanej kwoty ekwiwalentu ustalonego w formie umowy cywilnoprawnej. Zatem propozycja ta podlega negocjacji i nie musi być przyjęta przez żołnierza zawodowego występującego o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Oznacza to, że akt podjęty przez Dyrektora WAM z dnia 1 lipca 2004 r., ustalający cenę za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego nie został wydany w sprawie indywidualnej i nie rodzi dla skarżącego żadnego uprawnienia, ani nie nakłada obowiązku określonego w przepisach prawa. Zawarcie umowy pomiędzy stronami następuje bowiem z chwilą zgodnego oświadczenia woli obu stron. Oznacza to, że w sytuacji, gdy żołnierz nie wyraża zgody na proponowaną wysokość odprawy mieszkaniowej, nie dochodzi do podpisania umowy. Wtedy właściwą drogą postępowania będzie droga przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2011 r., I OSK 1372/10). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004, którą ustalono średnią cenę 1 m² powierzchni użytkowej kwatery stałej dla celów określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W związku z powyższym uznać należy, iż skoro decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nr 36/2004 nie była decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to, wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne zmierzające do zmiany powyższej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania ma bowiem miejsce m.in. w sytuacji, gdy nie istnieje jego przedmiot, w tej przypadku brak jest to decyzji administracyjnej, w stosunku do której można prowadzić postępowania administracyjne, o którym mowa w art. 154 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych sprawdzające się do stwierdzenia, że z przepisów cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wynika kompetencja dyrektora oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do rozstrzygania o wysokości stawki ekwiwalentu za rezygnację z kwatery w drodze decyzji administracyjnej. Z tych względów, jako nietrafne ocenić należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a., a w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. albowiem przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą ocenę nie mogło mieć wpływu powołane przez autora skargi kasacyjnej orzecznictwo Sądu Najwyższego, w tym wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II CSK 428/09, którym oddalono skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. aky XV Ca 431/08 w sprawie z powództwa W.O. przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie Oddział Regionalny w Poznaniu o zapłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, żądanego ponad kwotę dotychczas wypłaconą na mocy zawartej między stronami umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Wprawdzie Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że ustalenie średniej ceny m² powierzchni użytkowej podstawowej następuje w decyzji administracyjnej, której treścią Sąd jest związany, zaś powód, działając w swoim interesie, jako osoba zainteresowana, może zwrócić się do sądu administracyjnego z żądaniem oceny, czy decyzja dyrektora oddziału regionalnego WAM została wydana zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych ustaw. Dopiero uzyskanie orzeczenia w przedmiocie zmiany decyzji może stanowić podstawę do zmiany, ustalonej w umowie, wysokości należnego powodowi ekwiwalentu za rezygnacje z kwatery . Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie jest jednak tym stanowiskiem związany. Pogląd ten został bowiem wyrażony przy ocenie zasadności pozwu o zapłatę. Tymczasem przedmiotem sprawy zawisłej przez sądem administracyjnym była ocena legalności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny. Oznacza to, że art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, nie ma w tej sprawie zastosowania. Związanie prawomocnym orzeczeniem sądu dotyczy związania stron treścią łączącego ich stosunku prawnego wynikającego z sentencji orzeczenia, ocenionego na podstawie mającej w sprawie zastosowanie normy materialnoprawnej. W tym wypadku związanie prawomocnym orzeczeniem sądu odnosi się do sentencji wyroku. Powołanym wyrokiem sądu powszechnego oddalono pozew W.O. o zapłatę. Okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana. Jednakże z uwagi na odmienny przedmiot sprawy cywilnej zakończonej ww. wyrokiem oraz sprawy administracyjnej zawisłej przed sądem administracyjnym, dokonana przez sąd powszechny, a także Sąd Najwyższy odmienna wykładnia art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), nie mogła mieć wpływu na oceną zaskarżonego wyroku. Zważywszy, iż w skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty dotyczące naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).