II SA/Wa 1323/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny - oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P., powołując się na art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), ustalił cenę 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery stałej w miejscowościach położonych na podległym mu terenie. Ustalenie stawki niezbędne jest w celu określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Dnia [...] grudnia 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. zawarł z W. O. umowę o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W dniu 11 czerwca 2010 r. W. O. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. wniosek o zmianę w trybie art. 154 Kpa decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. ustalającej wysokość średniej ceny 1 m2 powierzchni użytkowej podstawowej na dzień 1 lipca 2004 r. z kwoty 2.314,00 zł na kwotę 3.900,00 zł. W uzasadnieniu wniosku wskazał m.in., iż decyzja ta nie jest przepisem prawa, albowiem organ nie jest upoważniony do stanowienia przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast przedmiotowa decyzja jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 Kpa. Przywołał także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II CSK 428/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 71/07. Wskazał, że ustalona w decyzji cena 1 m2 powierzchni użytkowej podstawowej nie odpowiada wskazaniom zawartym w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 105 Kpa oraz art. 19 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja ustalająca cenę 1 m2 powierzchni nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 Kpa, bowiem nie stanowi władczej konkretyzacji praw lub obowiązków w indywidualnej sprawie. Krąg adresatów takiej decyzji dyrektora oddziału nie jest możliwy do ustalenia. W związku z tym ustalenie średniej ceny 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie może być zaliczone do kręgu spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 1 Kpa. Uprawnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej musi wynikać z przepisów prawa. Organ wskazał tu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1876/07 oraz na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 788/10. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia z uwagi na bezprzedmiotowość organ stosownie do treści art. 105 § 1 Kpa wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do bezprzedmiotowości tego postępowania organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01. W. O. złożył odwołanie od powyższej decyzji i Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. i podkreślił, że ani z przepisu art. 19 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, ani z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie wynika kompetencja dyrektora oddziału regionalnego Agencji do rozstrzygania o wysokości stawki ekwiwalentu za rezygnację z kwatery w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nie posiada cech decyzji administracyjnej o jakich mowa w art. 104 Kpa. Jest aktem o charakterze wyłącznie wewnętrznym, stanowi czynność materialno-techniczną niezbędną do przygotowania umowy o wypłatę ekwiwalentu. Na potwierdzenie tego stanowiska Prezes Agencji przywołał wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 845/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 135/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 808/09. Skoro decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kpa, to postępowanie w sprawie jej zmiany w trybie art. 154 Kpa jest bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 Kpa. Strona nie składała wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, więc zarzut strony dotyczący odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. jest chybiony. W. O. zaskarżył decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i przyjęcie, iż bezprzedmiotową jest sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, pomimo jej administracyjnoprawnego charakteru. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż nie było w niniejszej sprawie żadnych przeciwwskazań aby odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując na art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucił skargę, argumentując, iż decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nie jest decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną złożoną przez pełnomocnika skarżącego od powyższego orzeczenia, postanowieniem z dnia 19 września 2011 r., sygn. akt I OSK 628/11 uchylił orzeczenie Sądu I instancji, wskazując w uzasadnieniu swojego orzeczenia, iż Sąd ten błędnie określił przedmiot sprawy. Przedmiotem skargi nie jest decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wydana przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. ustalająca cenę 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery stałej w miejscowościach położonych na podległym mu terenie, ale przedmiotem skargi jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 Kpa powyższej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Analizując niniejszą sprawę we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny kierunku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za chybioną. Na wstępie należy wyjaśnić, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola zasadności wydania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w P. w dniu [...] lipca 2010 r. decyzji umarzającej postępowanie zainicjowane wnioskiem W. O. z dnia 11 czerwca 2010 r. o zmianę w trybie art. 154 Kpa decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. ustalającej cenę 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery stałej w miejscowościach położonych na podległym mu terenie oraz kontrola decyzji Prezesa WAM z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Podstawę dokonania przez organy WAM powyższych rozstrzygnięć stanowiło uznanie, iż w trybie art. 154 Kpa można dokonać zmiany jedynie decyzji administracyjnej i skoro decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wydana przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. nie jest decyzją administracyjną, to postępowanie o zmianę tego aktu w powyższym trybie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko organu, iż dobrodziejstwo konstrukcji zawartej w art. 154 Kpa dotyczy jedynie decyzji administracyjnej. Wynika to zarówno z treści samego przepisu, jak i usytuowania go w rozdziale 13 pod tytułem "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji", jak i istoty zawartych w tym rozdziale uregulowań. Nie ma żadnych wątpliwości, iż mogą one dotyczyć jedynie decyzji administracyjnych albo postanowień kończących sprawę administracyjną. Zatem w rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą jest ustalenie i odpowiedź na pytanie czy akt, którego zmiany w trybie art. 154 Kpa domagał się skarżący we wniosku z dnia 11 czerwca 2010 r., jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, czy może on skutecznie żądać jego zmiany w tym trybie. Otóż w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się "...oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (vide: J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Polskie prawo administracyjne, PWN Warszawa 1995 r., s. 190). Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989 r. Nr 3, poz. 59), zgodnie z którym "...decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Procesowe pojęcie decyzji wywodzić z kolei należy z art. 104 Kpa łącznie z art. 105 oraz art. 107, a także art. 1 pkt 1 tego Kodeksu. Zgodnie z art. 104 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Zaś sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny, spełniając wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 Kpa, poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia również argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 Kpa. Zgodnie z art. 109 Kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej oraz stronę. Obligatoryjne składniki treści decyzji wskazuje art. 107 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Dodatkowo decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wymienione powyżej składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak i procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, bowiem niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. Przy czym przez oznaczenie podmiotu (strony) należy rozumieć podanie imienia i nazwiska osoby fizycznej, a w przypadku osoby prawnej - jej nazwy oraz adresu zamieszkania (pobytu) względnie siedziby osoby prawnej. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej. Oceniając zatem przedmiotowy akt z punktu widzenia wyżej przyjętej definicji decyzji, Sąd stanął na stanowisku, iż nie jest to decyzja w rozumieniu przepisów Kpa, bowiem decyzja administracyjna określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, zaś decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. nie posiada tych cech, ponieważ jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów, jak również dotyczy sprawy nieindywidualnej. Reasumując, samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu Kpa, gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Skoro adresatem tego aktu nie jest skarżący i nawet jego odpisu nie przesłano skarżącemu, to nie może być on uznany za decyzję administracyjną, rozstrzygającą istotę sprawy w zakresie praw i obowiązków skarżącego. Nie będąc zaś decyzją, wymieniony akt nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa. Reasumując, decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. ustalająca cenę 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery stałej w miejscowościach położonych na podległym mu terenie nie jest aktem o charakterze indywidualnym, skierowanym do konkretnego adresata, do którego mają zastosowanie przepisy Kpa mimo użycia nazwy "decyzja" nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kpa. W takiej sytuacji umorzenie postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 11 czerwca 2010 r., decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa nastąpiło zasadnie z powodu niedopuszczalności danego trybu postępowania (tu zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa) z przyczyn przedmiotowych. Z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb lub gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja lub postanowienie. Zatem organy administracji publicznej obu instancji orzekające w sprawie słusznie przyjęły, iż rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja ta wyraźnie wynika z konkretnego przepisu prawa. Natomiast, na co trafnie wskazał w uzasadnieniu decyzji organ I, jak i II instancji, brak jest przepisu do wydania decyzji administracyjnej ustalającej cenę 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery stałej. Ani z przepisu art. 19 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, ani z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie wynika kompetencja dla Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. do rozstrzygania o wysokości stawki ekwiwalentu za rezygnację z kwatery w drodze decyzji administracyjnej. Owszem przepisy nakazują mu ustalenie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery stałej na podległym mu terenie, jednakże nie w drodze decyzji administracyjnej. Nie ma także racji skarżący, gdy twierdzi, iż nie było w niniejszej sprawie żadnych przeciwwskazań aby odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. Należy powtórzyć tu za organem, iż W. O. nie składał wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P., ale o jej zmianę w trybie art. 154 Kpa. Tak więc zarzut strony dotyczący odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień przy podejmowaniu zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji, które stanowiłyby podstawę do ich uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. Dlatego na podstawie art. 132 i art. 151 przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.