I OSK 788/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 38/10 o odrzuceniu skargi P. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Warszawa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia ważności decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 38/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Warszawa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie przedłużenia ważności decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Nie jest to decyzja w rozumieniu k.p.a., ponieważ decyzja taka określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, zaskarżona zaś przez P. S. decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego Warszawa WAM w Warszawie nie posiada tych cech, ponieważ jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów, jak również nie dotyczy sprawy indywidualnej. Sąd I instancji nie dostrzegł także podstaw do wydania w tej sprawie decyzji w przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.). Stwierdził bowiem, że dopiero wyliczenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego jest załatwieniem sprawy indywidualnej, nie zaś ustalenie ceny, która obok normy powierzchni jest jedną z danych służących obliczeniu wysokości ekwiwalentu ustaloną jednakowo dla wszystkich. Dodatkowo Sąd wskazał, że samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu k.p.a., gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Skoro zatem adresatem tego aktu nie jest skarżący, któremu nawet nie został przesłany odpis, to nie może być on uznany za decyzję administracyjną rozstrzygającą istotę sprawy w zakresie praw i obowiązków P. S. Ponadto Sąd stwierdził, że z uwagi na brak indywidualnego charakteru zaskarżona "decyzja" nie może być uznana za akt czy czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia P. S., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżony akt – czynność nazwany "decyzją" nie stanowi żadnego z aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego; 2. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim okoliczności, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zaskarżonego aktu-decyzji nr 2/ZGM/2004 z dnia 1 lipca 2004 r., polegające na nierozpoznaniu zarzutów skargi przez Sąd I instancji; 3. art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu wynikającą z niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że "dyrektorzy oddziałów rejonowych jako Organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie są zwolnione z przestrzegania prawa będąc Organami władzy publicznej w art. 7 Konstytucji RP". Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie można zgodzić się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które postawione zostały w skardze kasacyjnej, szczególnie odnoszących się do naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzić zatem trzeba, iż przepis ten, w połączeniu z art. 1 § 1 tej ustawy, stanowi jedynie ogólną regułę kształtującą zakres kognicji sądów administracyjnych, której odzwierciedleniem jest art. 3 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie odrzucona została z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych, a co za tym idzie Sąd nie dokonywał merytorycznej kontroli podniesionych w niej zarzutów. Oznacza to, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy p.p.s.a., odnoszące się do orzekania przez sądy w razie sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonych aktów lub czynności, nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ich naruszenia. Nie można także stwierdzić, aby naruszone były przepisy Konstytucji RP, na które powołał się autor skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony, że zakwestionowana w sprawie "decyzja" dotycząca ustalenia średniej ceny rynkowej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. akt zawierający rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Określenie wysokości stawek przez dyrektora oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dla umów o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Trafnie zatem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że akt, którego kontroli żądał skarżący, nie jest decyzją, a samo nazwanie czynności organu "decyzją" nie przesądza o charakterze dokumentującego tę czynność aktu jako decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Zaznaczyć również należy, że wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, kontrolą sądu administracyjnego nie została objęta decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w Warszawie z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], jak bowiem Sądowi wiadomo z urzędu postanowieniami z dnia [...] stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1730/09) oraz z dnia 22 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 605/10) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od postanowień odrzucających skargi na ten akt, tym samym nie doszło do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu. Podkreślić również należy, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Z przepisów zaś ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wynika kompetencja dyrektora oddziału WAM do rozstrzygania o wysokości stawki ekwiwalentu za rezygnację z kwatery w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższych wywodów nie ma podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów powołanych przez autora skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjnym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.