I OSK 589/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/12 w sprawie ze skargi Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku P. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeniesienie użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku P. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. prostuje każdorazowe oznaczenie strony skarżącej w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez zastąpienie słów: "Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku" słowami: "Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku P. M.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1232/12, po rozpoznaniu skargi Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku P. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeniesienie użytkowania wieczystego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku P. M., powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o portach i przystaniach morskich, zwrócił się w imieniu potencjalnego nabywcy licytacyjnego M. i G. małżonków S. wspólników spółki cywilnej "S." do Ministerstwa Skarbu Państwa z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w granicach portu morskiego w Gdańsku przy ul. [...] róg ul. [...] - oznaczonych w ewidencji, jako działki nr: [...] i [...] o łącznej powierzchni 5.049 m², 6/5 i 7/12 o łącznej powierzchni 3.293 m², oraz [...] o powierzchni 683 m² - należących do dłużnika egzekwowanego Zakładów Mięsnych "[...]" Sp. z o.o., na rzecz wspólników spółki cywilnej "S.". Z przedłożonej dokumentacji wynikało, że na licytacji w dniu [...] kwietnia 2012 r. sprzedawane będzie prawo użytkowania wieczystego wskazanych wyżej działek. Sąd nadzorujący egzekucję, powołując się na art. 976 § 1 k.p.c., zobowiązał by licytanci przystępujący do licytacji posiadali wymaganą zgodę ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, o której mowa w art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości dłużnika. Sąd zobowiązał komornika do wystąpienia w imieniu licytantów o powyższą zgodę. Minister zauważył, że przepis art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich ma charakter szczególny i reguluje w odrębny sposób uzyskiwanie zgody Ministra Skarbu Państwa na rozporządzenie nieruchomościami położonymi w granicach portów i przystani morskich. Z powyższych względów wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wyrażania przez Ministra Skarbu Państwa zgody, o której mowa w tym przepisie, z wniosku innego podmiotu, niż w nim wskazany. W ocenie Ministra z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku zbycia nieruchomości, o której w nim mowa, wniosek o wyrażenie na to zgody musi zostać złożony przez przyszłego zbywcę nieruchomości. Przyjmując, że w omawianym przypadku Komornik Sądowy składa wniosek, jako zbywca nieruchomości, posiadający przymiot podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy, o wyrażenie zgody na dokonanie czynności prawnej, której skutki mają dotyczyć potencjalnego nabywcy nieruchomości, brak jest, w ocenie organu, podstaw prawnych do umorzenia postępowania administracyjnego. Powołując się na treść art. 3 ust. 6 powołanej ustawy Minister wyjaśnił, że odmowa udzielenia zgody, o której mowa, może nastąpić ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ze względu na inny ważny interes publiczny. Przepis ten zakłada swoiste domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, jednakże granicą tego domniemania jest kolizja tego interesu z ważnym interesem publicznym. Odmowa wyrażenia zgody następuje, więc w związku z brakiem podstaw prawnych, które miałyby umożliwiać pozytywne rozpatrzenie przez Ministra Skarbu Państwa otrzymanego wniosku w trybie i na zasadach wynikających z przepisów ustawy o portach i przystaniach morskich. W tej sytuacji Minister Skarbu Państwa odmówił wyrażenia wnioskowanej zgody. Komornik Sądowy, występując w imieniu nabywcy licytacyjnego, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że nie zgadza się treścią zapadłego orzeczenia, podnosząc, że w analogicznej sprawie, gdzie przedmiotem sprzedaży była nieruchomość położona w granicach Portu Gdańsk, Minister Skarbu Państwa wydał decyzję zezwalającą na zbycie nieruchomości przed licytacją, na rzecz podmiotu wyłonionego w procedurze licytacyjnej. Minister Skarbu Państwa rozpatrując wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem nie do zaakceptowania jest procedura postępowania przy zbyciu użytkowania wieczystego, położonego w granicach portów i przystani morskich, w trybie egzekucji komorniczej, w której o wydanie stosownej zgody, zwracają się za pośrednictwem komornika potencjalni nabywcy. Skutkowałoby to, bowiem funkcjonowaniem w obrocie gospodarczym kilku lub nawet kilkunastu decyzji (zgód) wydanych przez Ministra Skarbu Państwa. W ocenie organu przy sprzedaży nieruchomości przez komornika w postępowaniu egzekucyjnym odpowiedni wniosek powinien zostać złożony po uprawomocnieniu się postanowienia o przybiciu nieruchomości, wówczas kiedy nabywca nieruchomości zostanie skonkretyzowany w stopniu odpowiadającym wymaganiom wniosku określonym w art. 3 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku P. M., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: art. 976 § 1 k.p.c. (in fine), art. 967 k.p.c., art. 969 k.p.c. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o portach i przystaniach. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 976 § 1 k.p.c. w przetargu nie mogą uczestniczyć m.in. osoby, które mogą nabyć nieruchomość tylko za zezwoleniem organu państwowego, a zezwolenia tego nie przedstawiły. Niewątpliwe zatem nabycie nieruchomości (wskazanych w powyższej sprawie) położonej w granicach portu morskiego wymaga zgody Ministra Skarbu Państwa (art. 3 ust 1 powołanej ustawy). Zdaniem skarżącego, mając na uwadze normę art. 976 § 1 k.p.c., zezwolenie takie powinno być wydane przed licytacją. Interpretacja zatem przyjęta przez Ministra stoi w sprzeczności w powołanym przepisem oraz art. 987, 988, 967 i 969 § 1 k.p.c. Skarżący wskazał, że procedura licytacyjna wyłania nabywcę, któremu zgodnie z art. 987 i art. 989 k.p.c. Sąd udziela przybicia. Występowanie o zgodę w toku procedury (po przybiciu przed przysądzeniem własności) będzie, zdaniem skarżącego, czyniło przeprowadzoną licytację warunkową. W przypadku decyzji negatywnej brak jest podstaw prawnych do zwrotu wadium. Skarżący podkreślił, że termin od udzielenia przybicia do przysądzenia własności wynosi 14 dni (nie może być dłuższy niż 1 miesiąc) i w tym terminie nabywca jest zobowiązany do wpłaty ceny nabycia. W tym też terminie, kontynuując przyjętą interpretację Ministerstwa, nabywca zobowiązany byłby do przedłożenia decyzji zezwalającej. Za nietrafną skarżący uznał argumentację Ministra o funkcjonowaniu w obrocie kilku decyzji (gdyby zgody wydawane były przed licytacją), spośród których tylko jedna zostanie zrealizowana. Nie zawsze bowiem po wydaniu pozytywnej decyzji dochodzić musi do zawarcia umowy finalnej, a organ nie ma kompetencji do ingerowania w realizację czynności pomiędzy stronami (kupującym i sprzedającym). W obszernym uzasadnieniu złożonej skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydane zostały bez podstawy prawnej, pozwalającej organowi administracji publicznej na władczą ingerencję w procedurę zbycia nieruchomości przy sprzedaży egzekucyjnej, w związku z czym są one obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przepis art. 3 stawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179) wykładany być musi, jako przyznanie kompetencji ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa do orzekania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, o wyrażeniu zgody na rozporządzenie nieruchomościami położonymi w granicach portów i przystani morskich, ale jedynie wówczas, gdy to rozporządzenie ma nastąpić w drodze czynności prawnej dwustronnej. Skoro zatem zgoda na rozporządzenie nieruchomością wymagana jest wyłącznie w sytuacji przeniesienia dotyczących jej praw w drodze czynności prawnych i to czynności dwustronnych, to poza zakresem tego unormowania jest zbycie takiej nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) w trybie sprzedaży egzekucyjnej. Zważyć bowiem należy, że przy tego rodzaju sprzedaży, przeniesienie własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) nie jest następstwem czynności prawnej, ale konsekwencją uzyskania przez wyłonionego w procesie licytacji nabywcę nieruchomości, prawomocnego przysądzenia przez sąd jej własności (art. 999 § 1 k.p.c.) - a więc aktu jurysdykcyjnego. Także określenie przez ustawodawcę podmiotu legitymowanego do zainicjowania postępowania w sprawie wyrażenia zgody na rozporządzenie nieruchomością (a więc tego, który zamierza dokonać rozporządzenia w zakresie posiadanego prawa) wyklucza, zdaniem Sądu, stosowanie tej regulacji do sprzedaży egzekucyjnej. Podmiotem takim, nie mógłby być bowiem, wbrew temu co twierdzi Minister, komornik sądowy, który zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376, ze zm.) jest jedynie funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, którego, jak podkreśla się w orzecznictwie, w postępowaniu egzekucyjnym nie łączy ze stronami tego postępowania (wierzycielem i dłużnikiem) żaden stosunek o charakterze prywatnoprawnym, lecz stosunek publicznoprawny. Oznacza to, że przy sprzedaży w drodze licytacji zajętych nieruchomości komornik nie działa w celu realizacji własnych praw, ani praw przysługujących dłużnikowi (nie reprezentuje go), czy też praw przyszłych nabywców, (których również w tym postępowaniu nie reprezentuje), lecz jako organ egzekucyjny realizuje wyłącznie przypisane władzy publicznej funkcje w postaci przymusowego doprowadzenia do wykonania orzeczenia sądowego, a także wykonuje inne czynności określone w ustawie, mające doprowadzić do uzyskania zaspokojenia wierzycieli z majątku dłużnika. To natomiast wyklucza złożenie przez niego skutecznego wniosku o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości we własnym imieniu, czy jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w imieniu potencjalnego nabywcy licytacyjnego. Trudno także oczekiwać, by wniosek taki złożył sam egzekwowany dłużnik, a tylko on, jako właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości jest w rozumieniu art. 3 ust. 2 powołanej ustawy podmiotem mogącym rozporządzić nieruchomością w zakresie przysługującego mu prawa. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują zaś by jakikolwiek inny podmiot (w tym potencjalny nabywca nieruchomości położonej w granicach portu i przystani morskiej) mógł wystąpić o zgodę na jej zbycie przez dotychczasowego właściciela. Nie jest również dopuszczalne wszczynanie w tym zakresie postępowania z urzędu. Oparte jest ono bowiem na zasadach skargowości. Sąd podkreślił, że jeżeli ustawodawca wprowadzając w art. 3 powołanej ustawy ograniczenie w swobodzie dysponowania nieruchomościami położnymi w granicach portów i przystani morskich, przedmiotem ingerencji państwa uczynił jedynie dotyczące tych nieruchomości czynności prawne dwustronne, to w ocenie Sądu niedopuszczalne jest rozszerzanie zakresu stosowanie tego przepisu w drodze analogii na wszelkie przyszłe zdarzenia prawne, choćby ich konsekwencją było powstanie stanów faktycznych zbliżonych do stanów faktycznych wynikających ze zdarzeń objętych hipotezą normy prawnej zawartej w powołanym przepisie (zmiana stosunków własnościowych) i podejmowanie w tym zakresie władczych rozstrzygnięć. Organ administracji publicznej, wydając decyzję, nie może bowiem ani nałożyć na jednostkę obowiązku, ani odmówić jej przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Natomiast fakt, że ze względów strategicznych, związanych z bezpieczeństwem państwowym, obronnością państwa lub innym ważnym interesem państwowym, które to względy legły u podstaw objęcia kontrolą Państwa obrotu nieruchomościami położonymi w portach i przystaniach morskich realizowanego w drodze czynności prawnych (co wynika z art. 3 ust. 6 u.p.p.m.), zasadne jest również objęcie analogiczną kontrolą sprzedaży egzekucyjnej, może być rozważany jedynie, jako postulat adresowany do ustawodawcy o podjęcie w tym zakresie stosownych prac legislacyjnych. Nie uzasadnia to natomiast organu administracji publicznej do wydawania indywidualnych władczy aktów o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody na sprzedaż takich nieruchomości w trybie licytacji egzekucyjnej. W konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego na gruncie przywołanej regulacji w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż egzekucyjną nieruchomości położonych w granicach portu morskiego jest z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalne, a jeśli do wszczęcia takiego postępowania już doszło, to winno ono zostać, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., umorzone jako bezprzedmiotowe. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Skarbu Państwa podniósł następujące zarzuty: I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego tj.: a) błędną wykładnię art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179) polegającą na przyjęciu, iż obowiązek uzyskania zgody Ministra Skarbu Państwa na rozporządzenie nieruchomością, o której mowa w tym przepisie, nie ma zastosowania do przypadków zbycia nieruchomości w trybie sprzedaży egzekucyjnej; b) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie decyzje Ministra Skarbu Państwa zostały wydane bez podstawy prawnej, pozwalającej organowi administracji publicznej na władczą ingerencję w procedurę zbycia nieruchomości przy sprzedaży egzekucyjnej; II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji braku podstaw do przyjęcia, iż skarżący przy wydawaniu decyzji działał bez podstawy prawnej i wobec działania organu administracji publicznej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, oraz w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi Minister zwrócił uwagę, że wprowadzenie przez ustawodawcę w art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich ograniczenia w swobodzie dysponowania nieruchomościami położonymi w granicach portów i przystani morskich bez ustanowienia żadnych wyłączeń w tym zakresie, czyni przedmiotem ingerencji państwa wszystkie nieruchomości wskazane w tym przepisie. Tym samym nie można uznać, iż przy wydawaniu przedmiotowych decyzji Minister Skarbu Państwa działał bez podstawy prawnej. Skarżący stwierdził, iż biorąc pod uwagę, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym i wykonującym czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych oraz inne czynności przekazane na podstawie odrębnych przepisów, nie będącym w żadnym stosunku cywilnoprawnym wobec stron, ze względu na charakter czynności dokonywanych przez niego, może zostać uznany za "podmiot, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa", w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o portach i przystaniach morskich, a tym samym jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich. To właśnie realizacja przez komornika w postępowaniu egzekucyjnym przypisanej władzy publicznej funkcji w postaci przymusowego doprowadzenia do uzyskania zaspokojenia wierzycieli z majątku dłużnika, może zostać uznana za rozporządzanie nieruchomością "w zakresie posiadanego prawa". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku P. M., wskazując na wadliwą konstrukcję zarzutów skargi, podzielił stanowisko i argumentację Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół kwestii wadliwej wykładni i nieprawidłowego zastosowania przepisów art. 3 ust. 1-6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179) – dalej ustawa o portach, Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Istota zagadnienia, z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji, sprowadzała się do ustalenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego normy art. 3 ust. 1 ustawy o portach i wynikającej z niej kompetencji Ministra Skarbu Państwa do wydawania władczych rozstrzygnięć. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy o portach i zasadnie stwierdził, że dla właściwego zdekodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie, a w konsekwencji ustalenia, jaki stan faktyczny odpowiada jej hipotezie, której zaistnienie z kolei stanowi podstawę do wyrażenia zgody przez Ministra Skarbu Państwa na rozporządzenie nieruchomością, nie jest wystarczające odwołanie się tylko do regulacji ustępu 1 i 6 art. 3 ustawy o portach, lecz konieczne jest uwzględnienie treści normatywnej zawartej w pozostałych ustępach tego artykułu. Przepis art. 3 ust. 1 nie stanowi regulacji dającej wyczerpującą podstawę do odkodowania zakresu jego stosowania i przydania Ministrowi Skarbu państwa normy kompetencyjnej. Wykładnia użytego w nim pojęcia normatywnego: "przeniesienie własności, użytkowania wieczystego" winna bowiem uwzględniać nie tylko jego literalne brzmienie, ale również rezultat wykładni, systemowej w ramach całej jednostki redakcyjnej art. 3. Podkreślić należy, że o ile przepis ust. 1 art. 3 ustawy o portach stanowi w sposób ogólny o obowiązku uzyskania zgody na rozporządzenie prawem do nieruchomości położonej w granicach portu i przystani morskiej, a ust. 6 określa przesłanki, które organ uwzględnia podejmując w tym względzie rozstrzygnięcie, to kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu, określające podmiot uprawniony do złożenia wniosku (ust. 2), elementy wniosku (ust. 3), dokumenty, jakie do wniosku należy dołączyć (ust. 4), a także konsekwencje prawne niedopełnienia obowiązku uzyskania wspomnianej zgody (ust. 7), pozwalają dopiero ustalić jakie zdarzenia prawne mające za przedmiot te nieruchomości, objęte są obowiązkiem uzyskania stanowiska organu administracji publicznej. Z ich brzmienia wynika zaś, że zakresem reglamentacji w obrocie nieruchomościami położonymi w granicach portu morskiego objęto jedynie te zaplanowane nimi rozporządzenia, które mają być zrealizowane w drodze czynności prawnej dwustronnej (umów). Należy zwrócić uwagę, że elementem obligatoryjnym wniosku o wyrażenie zgody na rozporządzenie nieruchomością, z woli ustawodawcy, jest określenie przedmiotu "umowy" (ust. 3 pkt 2), a obowiązkiem podmiotu występującego o zgodę jest dołączenie do niego "umowy przedwstępnej" oraz opinii podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, dotyczącą przedmiotu "umowy", w przypadku gdy wnioskodawcą jest inny podmiot niż podmiot zarządzający portem lub przystanią morską (ust. 4). Wreszcie to "umowa" (a nie inne zdarzenie), zawarta z naruszeniem obowiązku uzyskania powyższej zgody jest nieważna (ust. 7). Z wymogów materialnych wniosku określonych w art. 3 ust. 3 i ust. 4 wynika, że zakres regulacji nie obejmuje zbycia nieruchomości w trybie sprzedaży egzekucyjnej. Wbrew stanowisku i argumentacji skarżącego kasacyjnie niepodobna względami strategicznymi, w tym szczegółowo opisanymi w art. 3 ust. 6 ustawy o portach, dowodzić możliwości poszerzenia zakresu wymogu owej zgody o inne sposoby przeniesienia tego prawa. Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że ustawodawca, wprowadzając, w art. 3 ustawy o portach, ograniczenie w swobodzie dysponowania nieruchomościami położnymi w granicach portów i przystani morskich, przedmiotem ingerencji państwa uczynił jedynie, dotyczące tych nieruchomości, czynności prawne dwustronne. Nie ma zatem podstaw, ze względów celowościowych, do prowadzenia wykładni rozszerzającej art. 3 ustawy o portach. Rozszerzanie zakresu stosowania tego przepisu w drodze analogii na wszelkie mające nastąpić zdarzenia prawne, choćby ich konsekwencją było powstanie stanów faktycznych zbliżonych do stanów faktycznych wynikających ze zdarzeń objętych hipotezą normy prawnej zawartą w przepisie art. 3 ust. 1 (zmiana stosunków własnościowych) i podejmowanie w tym zakresie władczych rozstrzygnięć, jest niedopuszczalne. W tych okolicznościach wynik wykładni celowościowej, dając rezultat sprzeczny z pozostałymi metodami interpretacji tj. literalną i systemową, byłby nie do pogodzenia ze standardem państwa prawnego, że kompetencji organu państwowego nie można domniemywać, jeśli nie wynikają one z wyraźnego przepisu prawnego (por. wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 18 marca 1998 r., sygn. II SAB/Łd 57/96, ONSA 1999, nr 1, poz. 18). W konsekwencji ta materia podlega ocenie wyłącznie w sferze postulatu legislacyjnego skierowanego do ustawodawcy. Tym bardziej, że cele te mogą być realizowane przez Skarb Państwa poprzez wykorzystanie instytucji prawnych zawartych w innych przepisach, przykładowo regulujących instytucję użytkowania wieczystego, czy w art. 922 k.p.c., oraz w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o portach. Chodzi o możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego, gwarancje uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym obejmującym to prawo, wreszcie możliwości pierwszeństwa jego nabycia. Bezwzględne obowiązywanie przepisu zamyka się w ramach poprawnie ustalonego zakresu związania erga omnes, wynikającego z jego trafnej wykładni, zaś samo ratio legis nie może prowadzić do jego nadinterpretacji. Należy też zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że określenie przez ustawodawcę podmiotu legitymowanego do zainicjowania postępowania w sprawie wyrażenia zgody na rozporządzenie nieruchomością wyklucza stosowanie tej regulacji do sprzedaży egzekucyjnej. Podmiotem takim, nie mógłby być bowiem komornik sądowy, który zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376 ze zm.) jest jedynie funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym. Komornik sądowy jest organem egzekucyjnym i dokonuje czynności nie w swoim imieniu ani w imieniu wierzyciela, zatem nie może reprezentować żadnej ze stron postępowania egzekucyjnego (art. 759 § 1 k.p.c. oraz art. 1, art. 2 ust. 1-3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji), a czynności urzędowe wykonuje na własny rachunek. Tymczasem przepis art. 3 ust. 2 ustawy o portach wyraźnie uprawnia do złożenia wniosku o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w ust. 1, podmiot, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa. Czynności organu egzekucyjnego nie można bowiem zakwalifikować do działań rozporządzających w zakresie posiadanego prawa. Komornik nie jest posiadaczem tego prawa, z którego egzekucję prowadzi. Oczywistym jest, że pod tym pojęciem w stanie faktycznym niniejszej sprawy rozumieć należy dłużnika, zatem on jedynie byłby uprawniony do złożenia wniosku o wyrażenie przedmiotowej zgody. W konsekwencji, czego ani komornik, ani wierzyciel, ani potencjalny nabywca egzekwowanego prawa, nie mają uprawnień do wszczęcia postępowania w tej materii. W nawiązaniu do powyższych uwag należy stwierdzić, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy o portach. Decyzja wydana bez podstawy prawnej to decyzja wydana na podstawie przepisu prawa, który nie ma zastosowania w sprawie ze względu na przedmiotowe i podmiotowe ograniczenie regulacji. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o portach nie ma zastosowania do sprzedaży nieruchomości w trybie egzekucji cywilnej. Organ nie był zatem umocowany do prowadzenia postępowania wszczętego na wniosek niewłaściwego podmiotu (komornika) i do wydania merytorycznej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w sentencji i uzasadnieniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie oznaczenia, co do tożsamości skarżącego komornika (art. 17 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376 ze zm.).