II GSK 1844/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. Spółki z o.o. w E. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1949/12 w sprawie ze skargi E. K. Spółki z o.o. w E. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 27 września 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1949/12, pozostawił bez rozpatrzenia skargę E. K. Sp. z o.o. w E. na informację Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, z następującym uzasadnieniem. W dniu [...] stycznia 2012 r. E. K. Sp. z o.o. z siedzibą w E. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Centrum Usług Wspólnych i B+R na potrzeby Grupy Energia" w ramach poddziałania 4.5.2 Wsparcie inwestycji w sektorze usług nowoczesnych Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. Pismem z [...] lutego 2012 r. Instytucja Wdrażająca wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia części I i II wniosku oraz załączników. Skarżąca uzupełniła wniosek w dniu [...] marca 2012 r. Pismem z [...] kwietnia 2012 r. Instytucja Wdrażająca poinformowała Spółkę, że wniosek nie został zakwalifikowany do wsparcia w ramach poddziałania 4.5.2 ze względu na niespełnienie kryterium "Wniosek wraz z załącznikami został przygotowany zgodnie z właściwą instrukcją". Skarżąca złożyła protest od oceny projektu, wnosząc w piśmie z [...] kwietnia 2012 r. "o przywrócenie wniosku (...) do dalszej oceny". Pismem z [...] sierpnia 2012 r. Instytucja Pośrednicząca uznała protest za niezasadny z uwagi na to, iż projekt nie spełnia ww. kryterium formalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę Spółki E. K. na powyższą informację. Sąd wskazał, że przedmiotowy wniosek został uzupełniony w odpowiedzi na wezwanie Instytucji Wdrażającej z [...] lutego 2012 r. i złożony [...] marca 2012 r. Przekazana do Sądu dokumentacja w sprawie, w załączniku nr 4 zawierała jedynie część I uzupełnionego wniosku o dofinansowanie. W aktach sprawy brak jest II części wniosku – biznes planu – w wersji poprawionej na skutek wezwania, która, jak wynika z uzasadnienia pisma IW z [...] kwietnia 2012 r. oraz z uzasadnienia protestu, różni się od wersji tego dokumentu, złożonej w dniu [...] stycznia 2012 r. (załącznik nr 6 do skargi). W świetle powyższych okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie została wniesiona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) m.in. wniosek o dofinansowanie, w związku z czym pozostawił ją bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r E. K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie polegające na pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy skarżąca spełniła wszystkie wymogi ustawowe i wniosła komplet dokumentacji w sprawie, umożliwiający jej rozpoznanie i ustalenie, czy ocena wniosku została dokonana z naruszeniem prawa, zaś ewentualne wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść skarżącego celem udzielenia ochrony beneficjentowi; 2. art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie polegające na zamknięciu skarżącym drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw w sytuacji, gdy skarżąca dostarczyła wszelkie dokumenty potrzebne do ustalenia przez WSA, czy ocena wniosku została dokonana w sposób naruszający prawo (kompletną dokumentację w sprawie), zaś Sąd niezasadnie zastosował wykładnię rozszerzającą art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. sprzeczną z zasadami logiki, czym w konsekwencji naruszył zasadę dostępu beneficjenta do Sądu, o czym chociażby świadczy merytoryczna odpowiedź organu, która w żaden sposób nie podnosi zarzutu niekompletności dokumentacji; 3. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię powodującą naruszenie zasady prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy i prawa do sądu w sytuacji, gdy WSA miał komplet dokumentów w sprawie wraz z dokumentami, których – jak stwierdził – nie dołączyła skarżąca. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że skarżąca nie dołączyła do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, albowiem przy skardze brak było dokumentów w postaci: II części wniosku w postaci biznes planu – w sytuacji, gdy taka okoliczność jest technicznie niemożliwa, ponieważ jest to jeden wniosek składający się z dwóch integralnych części zapisanych w pliku PDF i stanowi całość, zaś wydruk pojedynczych dokumentów i wniosku jest technicznie niemożliwy. 2. art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że wniesiona skarga jest niekompletna, co stanowi podstawę do pozostawienia jej bez rozpatrzenia, w sytuacji gdy WSA w toku sprawy stwierdził, że brak jest określonych dokumentów na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wymienia enumeratywnie dokumenty niezbędne do rozpatrzenia skargi, przy czym nie rozdziela jako osobnego dokumentu biznes planu od wniosku, traktując te dokumenty jako integralną całość. W niniejszej sprawie wniosek o dofinansowanie został złożony wraz ze skargą, zaś niedołączenie części wniosku w postaci biznes planu należy traktować jako oczywistą omyłkę, w związku z czym Sąd powinien był zobowiązać beneficjenta do uzupełnienia braków. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, jeśli złożona dokumentacja budziła wątpliwości co do jej kompletności, strona powinna zostać wezwana do ich zweryfikowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 30b ust. 4 i art. 30c ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. sądy administracyjne sprawują kontrolę nad oceną projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z uwagi na specyfikę materii, tj. konieczność sprawnego rozdziału środków przeznaczonych na dofinansowanie, ustawodawca wprowadził liczne odrębności proceduralne, regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Mają one zapewnić szybkość postępowania sądowego i sprawić, aby sądowa kontrola legalności działalności organów rozdzielających pomoc jej nie zablokowała i nie osłabiała sprawności rozdziału środków. Jednocześnie, przy dokonywaniu interpretacji przepisów dotyczących odrębności proceduralnych, zawartych w u.z.p.p.r. należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna ma być realna, a przewidziane ustawą wymogi formalne mają na celu jedynie zapewnienie szybkości działania sądu, nie zaś ograniczenie prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Dodatkowe obowiązki nakładane na stronę muszą być zatem interpretowane ściśle, a wyłączenie przewidzianych w p.p.s.a. możliwości usunięcia uchybień, jakich dopuściła się strona, nie może być interpretowane rozszerzająco, bowiem wszelkie takie zabiegi interpretacyjne niweczą możliwość sądowej kontroli rozdziału środków pomocowych przeznaczonych na rozwój. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie oraz informację w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych, a także informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień p.p.s.a. - tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni w u.z.p.p.r. zamiast 30 dni zgodnie z p.p.s.a.), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, i wreszcie – nałożono na wnioskodawcę wymóg dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, podczas gdy w procedurze "zwykłej", na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. na organ nałożony został obowiązek dostarczenia sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, tj. umożliwiających skontrolowanie, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. Jak wskazano wyżej, celem ukształtowania omawianego trybu wnoszenia skargi było zapewnienie sądowi możliwości szybkiego jej rozpatrzenia i zachowania przewidzianego w art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r., krótkiego 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia. Sankcją zaś wniesienia "niekompletnej skargi" jest, zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy, pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa regulacja sama w sobie nie stanowi nadmiernego formalizmu, naruszającego konstytucyjne prawo do sądu. Jednakże ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie precyzuje, czy katalog dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 ma charakter zamknięty, a zatem nie jest jasne, co składa się na kompletność skargi. Ponadto, biorąc pod uwagę całokształt przepisów cyt. ustawy dotyczący wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na informację o negatywnym wyniku oceny projektu, tj. m.in. wnoszenie skargi bezpośrednio do sądu (bez pośrednictwa organu), krótki w porównaniu do "zwykłej" procedury sądowoadministracyjnej termin wniesienia skargi (14 dni), brak przymusu adwokacko-radcowskiego, należy stwierdzić, że sankcja pozostawienia bez rozpatrzenia skargi niekompletnej jest nieproporcjonalnie surowa w stosunku do celu przyświecającego omawianej procedurze, jakim jest przyspieszenie postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, że w art. 30e u.z.p.p.r. ustawodawca nakazuje, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie te przepisy p.p.s.a., których stosowanie jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących usuwania braków formalnych pism procesowych. Skoro więc obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji nie został przez ustawodawcę określony w sposób precyzyjny, jednoznaczny i niepozostawiający wątpliwości co do jego treści, zwłaszcza dla osoby niedziałającej przez profesjonalnego pełnomocnika, to braki w przedmiotowej dokumentacji powinny być traktowane jako szeroko rozumiane braki formalne, od uzupełnienia których uzależniona jest poddanie skargi merytorycznej kontroli sądu. Wymóg dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji nie jest bowiem wymogiem szczególnym przesądzającym o istocie tego środka zaskarżenia, którego nie można uzupełnić na wezwanie sądu. Należy podkreślić, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej – którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska – konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu, tj. w myśl art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być zatem interpretowane ściśle, gdyż ich zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Strona musi mieć więc pełną świadomość wymogów formalnych skargi i nie może być narażona na to, aby jakakolwiek niejasność była interpretowana na jej niekorzyść i pozbawiała ją prawa do sądowej kontroli wniesionej skargi. Ponadto podnieść należy, że w wyroku z 30 października 2012 r., sygn. akt SK 8/12, Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że pozostawienie skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej bez rozpatrzenia, z uwagi na niezałączenie do tego środka odwoławczego kompletnej dokumentacji, bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków, narusza prawo do sądu. Przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. uznano za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem niedopuszczalne jest – bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków dostrzeżonych w dokumentacji skargi – pozostawienie tego środka odwoławczego bez rozpatrzenia w konsekwencji uznania go za niekompletny. W sytuacji przyjęcia zasady, zgodnie z którą braki formalne środka odwoławczego skutkują jego odrzuceniem, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca powinien zrekompensować dotkliwość tej sankcji poprzez umożliwienie stronie usunięcia braku na wezwanie sądu. Z uwagi na fakt, że zwrot "kompletna dokumentacja" jest pojęciem niejasnym i niedookreślonym, bowiem nie wskazano wyraźnie, co składa się na kompletną dokumentację w sprawie, Trybunał uznał, że wymóg dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji może być uznany za nadmierny formalizm. W związku z powyższym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pozostawienie bez rozpatrzenia niekompletnej skargi powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy skarżący nie uzupełni – na wezwanie sądu – w wyznaczonym terminie braków w dokumentacji. Skutkiem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata mocy normy nakazującej pozostawienie bez rozpatrzenia niekompletnej skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej bez uprzedniego wezwania przez sąd do uzupełnienia braków w zakresie dokumentacji dołączonej do skargi. Trybunał, mając na względzie konieczność zapewnienia sprawności i szybkości postępowań dotyczących redystrybucji środków unijnych, akceptuje sytuację, w której ustawodawca wprowadza regulacje stanowiące odstępstwa od ogólnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, jednakże pod warunkiem, że nie odbywa się to kosztem naruszenia konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Sankcja pozostawienia bez rozpatrzenia skargi niekompletnej nastąpi zatem dopiero wówczas, gdy strona skarżąca nie uzupełni w terminie braków w dokumentacji po uprzednim wezwaniu przez sąd. W tym miejscu należy zauważyć, że zaskarżony wyrok WSA zapadł wcześniej niż cyt. orzeczenie TK, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie zaistniałego stanu faktycznego Sąd pierwszej instancji, stwierdziwszy niekompletność skargi w rozumieniu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., powinien był wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego w trybie art. 49 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając wniesioną przez skarżącą skargę za niekompletną, tj. niezawierającą części wniosku (biznes planu), będącej jego integralną częścią, oraz pozostawiając ją bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych skargi, dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z przepisem art. 49 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone rozstrzygnięcie narusza ponadto art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie stronie prawa do sądu, przejawiające się w nieproporcjonalności sankcji pozostawienia bez rozpatrzenia środka zaskarżenia w stosunku do uchybienia, które mogło być usunięte przez wezwanie skarżącej do jego usunięcia. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. weźmie pod uwagę powyższe rozważania. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r., postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie została rozpoznana skarga kasacyjna na postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia.