I OSK 473/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1626/12 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1626/12 oddalił skargę [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Okręgowy Inspektor Pracy w G. postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. nr rej. [...], wyraził negatywną opinię w sprawie zgody na zastosowanie oświetlenia elektrycznego w pomieszczeniach: 1) hali produkcyjnej o pow. 390,80 m2, 2) pomieszczeniu przygotowania dodatków do produkcji o pow. 44,03 m2. - jako pomieszczeniach stałej pracy, zlokalizowanych w budynku Zakładu [...] w m. G., dor. P. dz. nr [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie do Głównego Inspektora Pracy wniosła [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w S. Główny Inspektor Pracy postanowieniem z [...] maja 2012 r. znak: [...] stwierdził, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Następnie pismem z 30 maja 2012 r. Spółka wniosła o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z [...] kwietnia 2012 r. wraz z zażaleniem. W uzasadnieniu zgodziła się z Głównym Inspektorem Pracy, że 7-dniowy termin do wniesienia przez stronę zażalenia upłynął w dniu 11 kwietnia 2012 r., jednakże U. P. – zarządzająca Spółką – była przekonana, że z uwagi na to, iż 9 kwietnia 2012 r. – Poniedziałek Wielkanocny – jest dniem wolnym od pracy, termin na wniesienie zażalenia wydłuża się o jeden dzień. Zatem ostatnim dniem terminu, w którym winna wnieść zażalenie będzie 12 kwietnia, a nie 11 kwietnia 2012 r. Działanie strony nie było działaniem celowym, zmierzającym do wydłużenia terminu, nie można jej także przypisać braku zachowania należytej staranności, gdyż zarządzająca Spółką nie ma wykształcenia prawniczego i nie została należycie pouczona o sposobie liczenia terminu do dokonania czynności. Powszechnym jest mniemanie, że święto powoduje wydłużenie terminu, a strona nie korzysta ze stałej obsługi prawnej, natomiast konsultacji z prawnikiem zasięgnęła dopiero 30 maja 2012 r. W ocenie skarżącej, gdyby nie fakt, że 9 kwietnia 2012 r. był dniem wolnym od pracy, nie doszłoby do pomyłki. Skarżąca wskazała ponadto, że o uchybieniu terminowi do wniesienia zażalenia dowiedziała się z postanowienia Głównego Inspektora Pracy z [...] maja 2012 r. (otrzymanego w dniu 23 maja 2012 r.). Główny Inspektor Pracy postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 58 § 2 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...]. Zdaniem organu strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Wskazane we wniosku argumenty wynikają z nieznajomości zasad obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w wypadku stwierdzenia, że jego dopełnienie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Brak winy można przyjąć tylko wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutu, że strona nie została należycie pouczona o sposobie liczenia terminu do dokonania czynności organ stwierdził, że postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w G. z [...] kwietnia 2012 r. zawierało w swojej treści pouczenie o zasadach wnoszenia zażalenia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 124 § 1 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w S. zarzuciła naruszenie: 1) przepisu art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca nie uprawdopodobniła przyczyny uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oraz braku zawinienia, podczas gdy w prośbie z 30 maja 2012 r. o przywrócenie terminu wyjaśniono, co stanowiło przyczynę uchybienia terminu, 2) przepisu art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca została w sposób prawidłowy pouczona o sposobie wniesienia zażalenia na postanowienie w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy pouczenie zawarte w postanowieniu nie określało sposobu liczenia terminu do wniesienia zażalenia, a jedynie wskazywało termin do jego wniesienia. 3) przepisu art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego na skutek uniemożliwienia produkcji wyrobów spożywczych bezpiecznych dla konsumentów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Powyższy przepis ustanawia cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą być spełnione łącznie, w postaci: 1) uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku swojej winy; 2) wniesienia przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; 3) dochowania terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; 4) dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sporna jest przesłanka polegająca na uprawdopodobnieniu braku winy skarżącej Spółki w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. W doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody, która spowodowała uchybienie terminu, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej. Wskazuje się przy tym na szereg przykładów niezawinionego przez zainteresowanego niedopełnienia czynności procesowej w terminie w postaci przerwy w komunikacji, nagłej choroby, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powodzi, pożaru itp. Natomiast w odniesieniu do przypadków uchybienia terminu, które nie spełniają warunku "braku winy", w orzecznictwie wymienia się m.in. nieznajomość prawa (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96, niepubl.), nieznajomość prawa polskiego i postępowania przed organami państwowymi (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1999 r., V SA 946/99, niepubl.), istnienie choćby winy nieumyślnej, niedbalstwa, po stronie zobowiązanego do dokonania czynności (wyrok NSA z dnia 22 maja 1997 r., SA/Sz 630/96, niepubl.). W niniejszej sprawie jako okoliczność, która skutkować ma brakiem winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, skarżąca wskazuje przede wszystkim niewłaściwe, jej zdaniem, pouczenie w postanowieniu Okręgowego Inspektora Pracy w G. z [...] kwietnia 2012 r., czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie, niezawierające wyjaśnienia sposobu liczenia terminu do dokonania czynności w sytuacji, gdy w jego biegu występował dzień wolny od pracy. W ocenie Sądu powyższa okoliczność nie może zostać zakwalifikowana jako wyłączająca winę skarżącej Spółki w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Wbrew bowiem zarzutowi skargi, treść art. 124 § 1 k.p.a., określającego składniki struktury postanowienia administracyjnego, wymienia jedynie "pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego". Nie nakłada natomiast na organ obowiązku pouczenia o sposobie liczenia terminów. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w doktrynie, że: "Pouczenie zawarte w decyzji nie może ograniczać się do stwierdzenia, że od decyzji służy odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, lecz powinno także określać tryb wniesienia środka prawnego, tj. termin złożenia środka prawnego i organ właściwy do rozpoznania tego środka, a także organ, za pośrednictwem którego należy wnieść środek prawny, jeżeli przepisy ustanawiają taki szczególny tryb. Organ administracji publicznej nie jest natomiast obowiązany w pouczeniu określić warunków formalnych środka prawnego jako pisma procesowego czy innych szczegółów proceduralnych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., s. 667, Zakamycze 2005). Z powyższego należy zatem wywieść, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku wyjaśniania sposobu liczenia terminów w postępowaniu administracyjnym. Także powoływanie się przez skarżącą Spółkę na nieznajomość prawa czy też brak wykształcenia prawniczego przez zarządzającą Spółką U. P., nie może, w świetle przytoczonego orzecznictwa, świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Natomiast zarzut dotyczący braku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w której została wydana opinia, jako odnoszący się w istocie do postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w G. z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], nie mógł być brany pod uwagę przy ocenie prawidłowości zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu, iż uchybienie terminu nastąpiło z winy skarżącej i nieuwzględnieniu okoliczności towarzyszących temu uchybieniu, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca została w sposób prawidłowy pouczona o sposobie wniesienia zażalenia na postanowienie w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy pouczenie zawierało jedynie 7 dniowy termin do jego wniesienia, a wystąpienie szczególnych okoliczności utrudniało stronie jego obliczenie, 3) naruszenie przepisów prawa procesowego art. 75 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu nowych faktów dowodowych wskazanych przez stronę na etapie postępowania administracyjnego i niestwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybień procedury dowodowej w tymże postępowaniu. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Pracy, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wskazać należy, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji o braku winy można mówić tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 281-282). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Brak wykształcenia prawniczego, czy powoływanie się na nieznajomość przepisów prawa w zakresie sposobu liczenia terminów nie stanowią podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Zgodnie bowiem z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nieznajomość prawa nie jest okolicznością uzasadniającą przywrócenie terminu (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96, LEX nr 30857, z dnia 6 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 153/97, LEX nr 37127; postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt FZ 713/04, LEX nr 302279). Postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w G. z [...] kwietnia 2012 r. zawierało zaś prawidłowe pouczenie o trybie i terminie wniesienia zażalenia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 124 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, organ nie miał obowiązku zawierania w pouczeniu "szczególnych wytycznych" odnośnie sposobu liczenia terminów w postępowaniu administracyjnym. Zarzut zawarty w punkcie 3 skargi kasacyjnej jest natomiast zupełnie oderwany od istoty sprawy, zmierza on bowiem do zakwestionowania prawidłowości postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w G. z [...] kwietnia 2012 r. Mając powyższe na względzie, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.