IV SA/Po 1003/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W.P. i T.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozytywnego uzgodnienia wniosku dotyczącego zmiany koncesji na wydobywanie kopalin 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Skarżących W.P. i T.P. solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Marszałek Województwa Wielkopolskiego zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy P. z prośbą o uzgodnienie wniosku W.P. i T.P., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...] s.c. W.P., T.P., z siedzibą przy ul. Z. [...],[...] K, dotyczącego zmiany koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" w m. P.W. i Z, gm. P, pow. p. Burmistrz Miasta i Gminy P postanowieniem z dnia [...].11.2011r. nr [...] działając na podstawie art. 16 ust. 5 i 5a ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz.U. z 2005r., Nr 228 ze zm. – dalej pr.g.g.) odmówił pozytywnego uzgodnienia przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że planowana zmiana dotyczy powiększenia granic eksploatacji (obszaru górniczego) poprzez włączenie do obszaru objętego koncesją części działki o numerze ewidencyjnym [...]. Dla przedmiotowego terenu nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, zgodnie z przepisem art. 16 ust. 5 pr.g.g., uzgodnienie następuje na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P, przyjęte w dniu [...] lutego 2011r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy P, przewiduje kierunek rozwoju obszaru działki nr [...] obręb P.W., jako ciągi ekologiczne. Na skutek wniesionego zażalenia przez ww. przedsiębiorców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P postanowieniem z dnia [...].12.2011r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze, Burmistrz Miasta i Gminy w P. postanowieniem z dnia [...].12.2011 r., nr [...] ponownie odmówił pozytywnego uzgodnienia wniosku W.P. i T.P. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że obszar działki nr [...] jest objęty Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Gminy P. Nr [...]. Przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne pozwoliło organowi na stwierdzenie, że nieruchomość gruntowa, w granicach której występuje złoże kopaliny, nie została przeznaczona do wydobywania kopaliny, co czyni niemożliwym dokonanie pozytywnego uzgodnienia określonego w art. 16 ust. 5 pr.g.g. Potwierdza to także analiza części graficznej Studium. Obszar działki nr [...] jest bowiem położony w strefie oznaczonej jako obszar ciągów ekologicznych (oznaczenie kolorem zielono-białym w paski), nie jest natomiast oznaczony jako obszar górniczy (kolor fioletowy). Analizując część graficzną Studium organ I instancji zauważył, że obszary górnicze zaznaczone są kolorem fioletowym z symbolem PE i do takich obszarów nie należy obszar działki nr [...]. Jednocześnie organ uzgadniający zwrócił uwagę, że rozpoznanie złoża na działce nr [...] i podjęcie działalności wydobywczej na działce sąsiedniej, nie może przesądzać o automatycznym przeznaczeniu złoża znajdującego się na spornej działce do eksploatacji. Organ podkreślił, że brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przyjąć interpretację postanowień Studium sugerowaną przez przedsiębiorców, a sprowadzającą się do tego, że określony kierunek zagospodarowania gruntu w Studium - ciąg ekologiczny - będzie osiągnięty, gdyż czasowe wykorzystywanie gruntu nie niweczy realizacji kierunku wynikającego z tego Studium, ponieważ po zakończonej eksploatacji dokonana zostanie rekultywacja wyrobisk i powstanie tam ciąg ekologiczny. Organ uzgadniający zwrócił uwagę, że Studium posiada wyznaczone kierunki eksploatacji górniczej, do których nie jest zaliczona przedmiotowa działka. Jednocześnie podczas uchwalania Studium, Rada Miejska Gminy P. rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia uwag odrzuconych wcześniej przez Burmistrza po wyłożeniu Studium do publicznego wglądu. Jedna z uwag dotyczyła działki nr [...] położonej w obrębie P.W., z której następnie, w trybie podziału rolnego, została wydzielona działka nr [...]. Uwaga ta podczas uchwalania Studium została przez Radę Miejską Gminy P. także odrzucona, co wpłynęło na wyznaczony obecnie kierunek zagospodarowania przedmiotowego terenu. Ostatecznie Rada Miejska Gminy P. zmieniła kierunek przeznaczenia przedmiotowego terenu z obszaru górniczego wrysowanego w projekcie Studium (kolor fioletowy) na ciąg ekologiczny (kolor zielono-biały w paski). W.P. i T.P. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie podstawy faktycznej sprawy, a podstawa prawna jest niezupełna. W ocenie skarżących, organ orzekający nie dokonał kompleksowej interpretacji Studium, zgodnie z którą eksploatacja kruszywa jest możliwa. Z postanowień Studium nie wynika również, zdaniem wnoszących zażalenie, zakaz wydobycia wnioskowanego kruszywa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...].02.2012r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz zrealizował wytyczne organu odwoławczego zawarte w postanowieniu z dnia [...].12.2011 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskowany teren znajduje się na obszarze określonym w Studium jako "ciągi ekologiczne". Kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy okazała się zatem ocena, czy na tak określonym obszarze możliwe jest prowadzenie działalności objętej wnioskiem Strony. Z analizy ww. aktu wynika, że w Strefie II Studium wyodrębniono Obszary górnicze - PE i ciągi ekologiczne. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa nie zawiera definicji ciągu ekologicznego, natomiast zawiera legalną definicję obszaru górniczego. Zgodnie z art. 6 pkt 8 pr.g.g., obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Ustawodawca wyraźnie ograniczył możliwość wydobywania kopaliny do omawianego obszaru górniczego. Nie ma podstaw do nadawania obszarowi górniczemu wskazanemu w Studium innego znaczenia niż określone w ustawie. Z akt sprawy wynika, że sporny teren znajduje się poza obszarem górniczym wskazanym w Studium. Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie ma możliwości prowadzenia na tym terenie działalności objętej żądaniem Strony. Potwierdza to także analiza wszystkich postanowień Studium. Brak wyraźnego zakazu eksploatacji kopalin na terenie spornej działki nie stanowi o zgodności takiej działalności z treścią Studium. Podobnie, fakt istnienia innych udokumentowanych złóż na terenie gminy nie daje automatycznie przyzwolenia na prowadzenie działalności koncesyjnej na spornym obszarze. W.P. i T.P., kwestionując powyższą decyzję, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia SKO i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz postanowienia SKO z dnia [...].12.2011 roku, Nr [...] i postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...].11.2011r., Nr [...], jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 105a ust. 1 i 2 pr.g.g. poprzez wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...].11.2011 r. Nr [...], pomimo braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, a w konsekwencji i przez organ odwoławczy, gdyż rozstrzygnięcie zostało już podjęte w brzmieniu przedstawionym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego, a to na skutek upływu 14- dniowego terminu do zajęcia stanowiska. Skarżący, ewentualnie, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO, jako wydanego wbrew obowiązującym przepisom, a w szczególności z przekroczeniem art. 16 ust. 5 pr.g.g. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią art. 105a ust. 1 pr.g.g., jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji geologicznej od jego uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Jeżeli organ "uzgadniający" nie zajmie stanowiska w sprawie we wskazanym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ administracji geologicznej, z upływem terminu 14 dni (art. 105a ust. 2 pr.g.g.). W przepisie art. 105a ust. 1 pr.g.g. ustalono, że początkiem 14-dniowego terminu, w którym organ powinien zająć stanowisko, jest dzień doręczenia projektu rozstrzygnięcia, który to projekt doręczany jest organowi uzgadniającemu I instancji. Termin ten jest terminem zawitym, co oznacza, że jego niedotrzymanie pozbawia właściwy organ możliwości rozstrzygania w sprawie. Skarżący podnieśli, że postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. oznaczone datą [...].11.2011 r. zostało podjęte w dniu [...].11.2011r. co oznacza, że przekroczono termin określony w art. 105a ust. 1 pr.g.g. i tym samym należy uznać rozstrzygnięcie za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 roku, Nr [...], uchylił postanowienie organu I instancji, zamiast uchylić i umorzyć to postępowanie, gdyż jak już wyżej wskazano, upływ terminu określonego w art. 105a pr.g.g. spowodował, że Burmistrz Miasta i Gminy P. zajął już stanowisko w brzmieniu przedłożonym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Skoro bowiem przepis art. 105a pr.g.g. nakazywał Burmistrzowi Miasta i Gminy P. zająć stanowisko nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia, to zajęcie stanowiska po tym terminie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W tej sytuacji, uprawnione jest, zdaniem skarżącego, żądanie stwierdzenia nieważności wszystkich postanowień organów I i II instancji podjętych w niniejszej sprawie, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105a ustawy. Skarżący podnieśli również, że z art. 16 ust. 2a i ust. 5 pr.g.g. jednoznacznie wynika, że w sytuacji, gdy dla danego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uzgodnienie projektu koncesji następuje na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Treść tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że jedynie określenie w studium ograniczeń w postaci zakazów uzasadnia odmowę uzgodnienia. W związku z tym należy przyjąć, że dla pozytywnego uzgodnienia projektu koncesji na wydobywane kopalin nie jest wymagane, by obszar, którego dotyczy to zamierzenie inwestycyjne, wyraźnie odnosił się do złóż kopalin. Z całą pewnością, możliwości uzgodnienia nie można wiązać z wyraźnym przeznaczeniem danego terenu pod np. wydobycie kopalin. W pełni uzasadniony wydaje się wniosek, że właściwy organ administracji publicznej dokonujący uzgodnienia na podstawie art. 16 ust. 5 pr.g.g. zobowiązany jest zanalizować i ocenić wszystkie regulacje studium dotyczące danego obszaru, w tym w szczególności fragmenty dotyczące występujących bogactw mineralnych, kierunków rozwoju gminy, kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz zasad ochrony środowiska i przyrody. Uzgodnienie może nastąpić po analizie wszystkich elementów studium odnoszących się do danego obszaru, co równoznaczne jest z przyjęciem, że dopuszczalność uzgodnienia projektu koncesji wynika z treści studium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z postanowieniem o odmowie uzgodnienia dotyczącego zmiany koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" w m. P.W. i Z., gm. P., pow. p. Postanowienie wydane zostało w trybie art. 106 k.p.a. Natomiast materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia był przepis art. 16 ust. 5 pr.g.g., który stanowi, że koncesję na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych udziela starosta po uzgodnieniu z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a przedmiotem uzgodnienia jest stwierdzenie zgodności zamierzonej działalności gospodarczej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Powyższy przepis, zgodnie z art. 16 ust. 5a pr.g.g., znajduje również zastosowanie do zmiany koncesji. W niniejszej sprawie szczególne znaczenie ma norma zawarta w art. 105a ust. 1 pr.g.g., określająca zasady współdziałania organu koncesyjnego z innymi organami, w tym termin pozostawiony na wyrażenie stanowiska. Przepis powyższy stanowi lex specialis wobec zasad ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. K.p.a. przewiduje, że organ współdziałający obowiązany jest przestawić swe stanowisko niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (art. 106 §3 k.p.a.). Ustawodawca, celem usprawnienia postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopalin, w ramach którego przeprowadzane jest postępowanie uzgadniające, w art. 105a ust. 2 pr.g.g. przewidział, że jeżeli organ uzgadniający (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ administracji geologicznej, z upływem 14 dniowego terminu. Z powyższego wynika, że tryb uzgodnienia przez właściwy organ obarczony jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużaniu ani przywróceniu. Po jego upływie, organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania (w tym wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia). W art. 105a ust 2 pr.g.g. ustawodawca wskazał wyraźnie, że jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie 14 dni, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ administracji geologicznej. Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 105a pr.g.g. jako terminu instrukcyjnego. Regulując w taki właśnie sposób uzgodnienia, ustawodawca godził się z ryzykiem utraty przez organ kompetencji do wydania uzgodnienia o treści odmiennej od przedłożonej lub odmowy uzgodnienia (tak też A. Lipiński, Współdziałanie w postępowaniu koncesyjnym prowadzonym na podstawie prawa geologicznego i górniczego, Przegląd Ustawodawstwa gospodarczego 2005 r. nr 1, s. 3-4). W tym miejscu należy wskazać, że kwestia kompetencji do wydania orzeczenia przez właściwy organ, ograniczonej terminem prawa materialnego, była już rozstrzygana w orzecznictwie sądowym na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Powyższy przepis przewiduje, że właściwy organ może wnieść sprzeciw do zgłoszenia budowlanego w terminie 30 dni od tego wniesienia. Inwestorowi służy prawo wniesienia odwołania od decyzji w sprawie sprzeciwu do organu II instancji. Ten organ, stosownie do art. 138 kpa, może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, uchylić ją i jednocześnie zmodyfikować /orzec reformacyjnie/, a także uchylić i przekazać sprawę sprzeciwu do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, który jednak ma prawo wydać nową decyzję o sprzeciwie tylko wtedy, gdy jeszcze nie upłynął 30-dniowy termin od dokonania zgłoszenia, a więc jeszcze w ramach kompetencji określonej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy nie powoduje więc przedłużenia materialno-prawnego terminu kompetencji organu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (zob. np. wyrok NSA z dnia 29.05.2012r. sygn. akt II OSK 422/11 www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P postanowienia z dnia [...].12.2011r. nr [...] uchylającego w całości postanowienie organu I instancji z dnia [...].11.2011r. nr [...] odmawiającego pozytywnego uzgodnienia zmiany koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" w m. P.W. i Z, gm. P i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Burmistrz Miasta i Gminy P. utracił kompetencje do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia. Powyższe wynika z faktu, że od doręczenia Burmistrzowi projektu decyzji minęło więcej niż 14 dni (nawet okres między wydaniem postanowienia przez organ I instancji i wydaniem postanowienia przez organ II instancji wynosi więcej niż 14 dni). Oznacza to, że zgodnie z art. 105a ust. 2 pr.g.g., rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Uwzględniając fakt, że organ odwoławczy wydając postanowienie z dnia [...]12.2011r. nr [...] uchylające postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P [...].11.2011r. nr [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie dostrzegł upływu terminu do wydania przez ten organ uzgodnienia, Burmistrz Miasta i Gminy P. winien umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia merytorycznego z naruszeniem art. 105a ust. 1 pr.g.g., utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy oznacza, że koniecznym jest uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].02.2012r. nr [...] i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...].12.2011 r., nr [...]. Przyjmując, że postanowienie odmawiające pozytywnego uzgodnienia przedmiotowego wniosku zostało wydane po upływie 14- dniowego terminu do jego wydania, zbędną stała się ocena pozostałych zarzutów skargi, albowiem brak było podstaw do dokonywania (odmowy) uzgodnienia, a rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.). Ze względu na przedmiot uchylonego rozstrzygnięcia Sąd nie orzekł o jego wykonalności. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.