I OSK 435/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.T. i B.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 814/12 w sprawie ze skargi G.T. i B.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (dalej: "Dyrektor GEOPOZ"), działając na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1717; dalej: "Uchwała RMP nr XLII/445/IV/2004): 1) ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy R. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej w dniu 23 grudnia 2008 r. własność B.T. i G.T. (dalej: "Właściciel" lub "Skarżący"), położonej w Poznaniu przy ulicy R., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy [...], działka nr [...] (punkt pierwszy decyzji); 2) zobowiązał Właścicieli do wniesienia ustalonej opłaty adiacenckiej (punkt drugi decyzji); 3) określił, że obowiązek zapłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji, a termin zapłaty upływa 30. dnia od tego dnia; wskazał, że opłatę należy uiścić na wymieniony rachunek bankowy, a ponadto zastrzegł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji (punkt trzeci decyzji). W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta Poznania (dalej: "Prezydent Miasta"), na wniosek Zarządu Dróg Miejskich (dalej: "ZDM"), decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. (dalej: "decyzja środowiskowa") określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na przebudowie przedmiotowej ulicy, tj. umocnieniu jej nawierzchni oraz budowie kanalizacji deszczowej. Zgodnie z Kartą Informacyjną, ulica ta wcześniej posiadała nawierzchnię gruntową. Komisyjnego, protokolarnego odbioru końcowego robót oraz przekazania do użytkowania dokonano w dniu [...] grudnia 2008 r. Z tym też dniem – zdaniem organu I instancji, powołującego się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – stworzono Właścicielom warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Dyrektor GEOPOZ wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 ust. 1 w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym m.in. budowy drogi, przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jak wynika z treści decyzji środowiskowej, przed realizacją inwestycji ulica nie posiadała umocnionej nawierzchni, a w podłożu, pod warstwą niekontrolowanych nasypów o grubości od 0,2 do 0,8 m, zalegały drobne i pylaste piaski. Stan nawierzchni nie odpowiadał zatem warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.). Organ wskazał, że w ramach zrealizowanej inwestycji drogowej wybudowano jezdnię, wjazdy i wejścia na posesje, miejsca postojowe, progi zwalniające, kanalizację deszczową oraz pionowe i poziome oznakowanie docelowej organizacji ruchu. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.; dalej: "ustawa o drogach publicznych", w skrócie "u.d.p."), stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. W ocenie organu I instancji, zebrana w sprawie dokumentacja oraz zakres i charakter przeprowadzonych prac jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ulicy R. stanowiła budowę drogi, a nie jej przebudowę. Dalej organ ten wskazał, że ustalanie opłat adiacenckich należy do zadań GEOPOZ, a Dyrektor GEOPOZ załatwia indywidualne sprawy z tego zakresu. W toku postępowania organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził w dniu 28 września 2011 r. operat szacunkowy określający wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, położonych w bezpośredniej strefie Miasta P. (dalej: "Miasto"). Zbadał transakcje z ostatnich dwóch lat, poszerzając okres badania rynku o IV kwartał 2008 r. Ceny z transakcji przyjętych w procesie wyceny nie zostały zaktualizowane trendem czasowym, gdyż rzeczoznawca uznał, że od połowy 2008 r. ceny nieruchomości utrzymują się na tym samym poziomie, co świadczy o stabilizacji rynku. Biegły pogrupował przyjęte do analizy transakcje w trzech grupach, obejmujących: (1) nieruchomości położone przy drogach urządzonych, (2) nieruchomości położone przy ulicach ulepszonych, posiadających nawierzchnię utwardzoną materiałem bitumicznym gorszej jakości oraz (3) nieruchomości położone przy ulicach o nieutwardzonej nawierzchni. Biegły obliczył cenę średnią 1 m2 nieruchomości położonych przy drodze każdego rodzaju, ustalił wzajemne relacje i obliczył, że relacja pomiędzy średnią ceną nieruchomości położonych przy drodze urządzonej, a średnią ceną nieruchomości położonych przy ulicy niezabudowanej drogą, kształtuje się na poziomie 4,49%, przy czym z uwagi na fakt, że wybudowana droga nie posiada chodników, pomniejszył wyliczony współczynnik do poziomu 3,27%, czyli 1,0327. Wartość jednostkową nieruchomości przed wybudowaniem drogi biegły określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Do porównania zostały przyjęte transakcje nieruchomościami będącymi przedmiotem prawa własności, położonymi na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z tego samego obrębu co nieruchomość wyceniana, przy ulicach niezabudowanych drogami. Uwzględnione zostały różnice w lokalizacji nieruchomości. Za parametr do porównań został przyjęty 1 m2 powierzchni gruntu. Uzyskaną w wyniku obliczeń wartość nieruchomości biegły powiększył o wyliczony wcześniej i stosownie zredukowany współczynnik (3,27%). Zdaniem organu, uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Przeanalizowawszy każdy z etapów dokonanej wyceny organ ocenił, że biegły, na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał, że na skutek stworzenia właścicielom warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Operat szacunkowy został przyjęty jako dowód w sprawie, ponieważ został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami; nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy R.10, przed wybudowaniem drogi wynosiła 456.666,00 zł, a po jej wybudowaniu wynosi 468.634,00 zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o 11.968,00 zł. W Uchwale RMP nr XLII/445/IV/2004 określono, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, zatem opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...] wynosi 50% kwoty 11.968,00 zł, czyli 5.984,00 zł Od opisanej decyzji odwołanie wnieśli Właściciele, kwestionując zgodność decyzji z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza prawidłowość sporządzenia operatu oraz ustalenie maksymalnej wysokości opłaty adiacenckiej, tj. 50%. Nadto Skarżący podnieśli, że powinni być poinformowani o takiej inwestycji i zapytani o zgodę na nią, skoro maja ponosić koszty. Według Skarżących nieprawdą jest, że w ramach zrealizowanej inwestycji drogowej wybudowano dwa wjazdy na posesje przy ul. [...], ponieważ wykonano tylko jeden, a drugi został tylko obudowany. Podkreślono także, że budynek przy ul. [...] jest segmentem w zabudowie bliźniaczej, a nie budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym, inna powinna być więc wartośc 1 m 2 nieruchomości zabudowanej domem. Stwierdzono także, że ul. [...] nie jest ulicą dojazdową. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono z dniem 23 grudnia 2008 r. (data odbioru inwestycji), zatem organ I instancji wydając pierwszą decyzję przed tą datą zachował trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. i bez znaczenia jest przy tym, czy decyzja SKO zostanie wydana po dniu 23 grudnia 2011 r. W ocenie SKO, biegły prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości porównawczych. Analiza charakterystyki każdej z niech potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej. Ze względu na to, że wszystkie badane nieruchomości posiadają podobny dostęp do sieci infrastruktury technicznej, biegły nie przyjął tego atrybutu jako jednego z wartościujących. SKO opisało kolejne etapy wyceny nieruchomości oceniając, że biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek stworzenia właścicielom warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Podkreśliło, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jedyną ulgą, jaka przewidział ustawodawca jest możliwość jej rozłożenia na raty na maksymalny okres 10 lat (art. 141 u.g.n.), jednak strona z takim wnioskiem nie wystąpiła. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji zaznaczył, że rzeczoznawca w protokole wizji lokalnej opisał przedmiotowy budynek jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. O stanie drogi przed i po jej wybudowaniu świadczy protokół oddania drogi, z którego wynika, jakie prace zostały wykonane. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli Właściciele, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili organom administracji wydającym decyzje w przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów o ustalaniu opłaty adiacenckiej, w szczególności art. 145 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie, że doszło do wybudowania drogi ul. R. w P., mimo że droga ta istniała kilkanaście lat, a prace polegały na remoncie i przebudowie. Zarzucono także naruszenie zasad wyliczania wysokości opłaty adiacenckiej poprzez wadliwe przyjęcie, że dom Skarżących jest domem wolnostojącym. Uzasadniając naruszenie art. 145 u.g.n., wskazano na dowody, z których wynika, że prace na ul. R. stanowiły przebudowę tej ulicy, a nie budowę (wydruk ogłoszenia o zamówieniu publicznym). Nadto wskazano na dokumenty, z których wynika, że dom skarżących jest segmentem budynku bliźniaczego, przy czym drugiego segmentu nie wybudowano. Wskazano również, że nie uwzględniono, iż część infrastruktury została wybudowana osobiście albo poprzez wkład pieniężny. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym złożonym W WSA w dniu 28.11.2012 r. Skarżący uzupełnili argumentację przemawiającą za uznaniem, że ul. R. została przebudowana. Nadto wskazano, że przy sporządzeniu operatu zostały naruszone zasady dobrej praktyki określone przez Polską Federację Rzeczoznawców Majątkowych. W nowej nocie interpretacyjnej przyjęto, że budynek wolnostojący na działce o powierzchni podobnej do działki Skarżących ma inna cenę transakcyjną niż segment w zabudowie bliźniaczej. Stąd zakwestionowano dobór przyjętych do porównania dla celów wyceny - nieruchomości podobnych. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2012 r. SKO wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji z urzędu (art. 9 u.g.n.), do czasu rozstrzygnięcia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 814/12, oddalił skargę. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GEOPOZ, Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie WSA, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił i uczynił integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Jak zauważył WSA dalej, w obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: budowy drogi) przez beneficjentów takiej inwestycji, przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi ustalić opłatę. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. Zgodnie z art. 145 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, aby organ mógł naliczyć opłatę adiacencką. Nie budziło wątpliwości WSA, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała Uchwała RMP nr XLII/445/IV/2004 ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Również bezspornie został zachowany termin, w jakim można było ustalić tę opłatę. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09; CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Organy obu instancji przyjęły, że początkiem biegu ww. terminu jest dzień końcowego odbioru inwestycji. Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne, że protokół odbioru inwestycji sporządzono komisyjnie w dniu 23 grudnia 2008 r. (k. 6 akt adm. I inst.), a decyzja organu I instancji została wydana w dniu 02 grudnia 2011 r. i doręczona stronom w dniu 07 grudnia 2011 r., zatem termin ustalenia opłaty został przez organ I instancji dochowany. W ocenie WSA sporne w niniejszej sprawie pozostawało ziszczenie się ostatniej z przesłanek naliczenia opłaty adiacenckiej, tj. stwierdzenie, że w tym przypadku doszło do "wybudowania" drogi, jak twierdzą organy obu instancji i czego wymaga art. 145 ust. 1 in fine u.g.n., a nie – co zarzucają Skarżący – tylko do jej "przebudowy", która nie uprawnia do ustalenia opłaty. W myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia – w ocenie WSA – należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (I SA/Bd 963/11, CBOSA), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi stanowi fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika w jego ocenie, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co tu szczególnie istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego uprzednio obiektu budowlanego (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być przy tym nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (typu: beton, asfalt itp.), ale też konstrukcja ziemna. Przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z samej definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 p.b., wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne". Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy WSA wskazał, że w operacie znajdującym się w aktach sprawy biegły zapisał lakonicznie, iż przed robotami przedmiotowa ulica była drogą nieurządzoną – gruntową, oświetloną. Taki stan potwierdzają zapisy wcześniej wydanej decyzji środowiskowej, w której wskazano, że ulica ta nie ma umocnionej nawierzchni, a w podłożu, pod warstwą niekontrolowanych nasypów o grubości od 0,2 do 0,8 m zalegają piaski drobne i pylaste. Z protokołu odbioru inwestycji wynika zaś, że wykonane na przedmiotowej ulicy roboty budowlane dotyczyły: (a) budowy kanalizacji deszczowej i odwodnienia na odcinku od posesji nr [...] do ul. S.; (b) przebudowy istniejącego gazociągu i przyłączy do granic posesji, a także – co tu szczególnie istotne – (c) "budowy nawierzchni pieszo-jezdni, chodników [przy czym wybudowany został tylko niewielki odcinek chodnika, z którego to powodu biegły pomniejszył wyliczony współczynnik do poziomu 3,27% – uw. Sądu], miejsc postojowych, zjazdów bramowych oraz wykonanie oznakowania poziomego i pionowego". Nadto, jak Skarżący wskazali na rozprawie, w przeszłości mieszkańcy we własnym zakresie nawierzchnię piaszczystą wyrównywali. Zestawiając zatem przywołane przepisy z tak ustalonym stanem faktycznym Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił pogląd, że na ulicy R. doszło do przeprowadzenia robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli w postaci drogi (wykonano nawierzchnię pieszo-jezdni, miejsc postojowych, w części chodniki, a także kanalizację deszczową i odwodnienia), a nie do jej przebudowy. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (zob. np. wyrok NSA z 01.04.2011 r., I OSK 833/10, CBOSA). Sąd pierwszej instancji pogląd ten w pełni podzielił i z aprobatą wskazał, że organy administracji do niego się zastosowały, co potwierdza załączony do operatu wydruk z komputerowej bazy ksiąg wieczystych. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że strony postępowania i adresaci decyzji zostali wyznaczeni prawidłowo. Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. przy ustaleniu opłaty adiacenckiej różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skarżący podnieśli ten argument w skardze. Wobec powyższego WSA zaznaczył, że opłata adiacencka, której dotyczy niniejsze postępowanie, została ustalona wyłącznie w związku z wybudowaniem drogi, a nie z wykonaniem któregokolwiek ze wskazywanych przez Skarżących urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej. Ewentualne nakłady poniesione przez Nich na powstanie poszczególnych sieci miałyby zatem znaczenie przy ustalaniu opłat adiacenckich dotyczących budowy tych sieci – wykonanie każdej z nich może bowiem, w świetle art. 145 ust. 1 u.g.n., skutkować naliczeniem odrębnej opłaty adiacenckiej – nie mają jednak znaczenia i wpływu na wysokość opłaty z tytułu wybudowania drogi. Sąd pierwszej instancji podzielił pozytywną ocenę organów obu instancji odnośnie do operatu, w szczególności w zakresie przyjętego podejścia (porównawczego), metody (porównywania parami) oraz obliczeń, w tym pomniejszenia wyliczonego współczynnika z uwagi na fakt, że wybudowana droga niemal nie posiada chodników (które, jak trafnie wskazał organ I instancji, nie stanowią koniecznego elementu drogi w świetle jej definicji legalnej). Sąd ten zaznaczył, że operat był aktualny w chwili, gdy orzekały organy obu instancji. Nie znalazł WSA argumentów, które mogłyby podważyć ten operat i ocenia, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W szczególności podzielił stanowisko i argumentację organów co do niewadliwości doboru nieruchomości przyjętych do porównania. Wspomniany Sąd zwrócił też uwagę na stanowisko rzeczoznawcy, że w niniejszej sprawie wycena obejmowała grunt w stanie przed i po wybudowaniu infrastruktury drogowej, zatem nie obejmowała części składowych gruntu. Zdaniem WSA, przyjęte w operacie określenie: dom wolnostojący, zamiast pojedynczy segment bliźniaczy nie miało wpływu na wycenę przedmiotowego gruntu. Tym samym, zarzut naruszenia przy sporządzeniu operatu wskazanych przez Właścicieli zasad dobrej praktyki określonych przez Polską Federację Rzeczoznawców Majątkowych, okazał się bezzasadny. Sąd pierwszej instancji zauważył, że poza zakresem jego kognicji mieściła się również kontrola prawidłowości zakwalifikowania i prowadzenia przez ZDM robót budowlanych w ramach inwestycji zrealizowanej na przedmiotowej ulicy. Sąd podzielił Skarżących krytyczną ocenę sytuacji, w której ta sama inwestycja, raz jest kwalifikowana przez jedną jednostkę organizacyjną Miasta (ZDM) jako "przebudowa" drogi, a w innym postępowaniu (w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej) przez inną jednostkę tegoż Miasta (GEOPOZ) jest traktowana jako "budowa" drogi – gdyż bez wątpienia podważa to zaufanie obywatela do władzy publicznej (samorządowej). Niemniej jednak, uchybienie to nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż przyjęta przez organy w kontrolowanym tu postępowaniu administracyjnym, i na jego potrzeby, kwalifikacja przedmiotowej inwestycji była, w ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G.T. i B.T., zaskarżając go w całości. Zarzucili mu szereg naruszeń przepisów prawa. Po pierwsze, naruszenie art. 143 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 17 i art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zrealizowana inwestycja przy ul. R. stanowiła budowę drogi. Po drugie, naruszenie art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane przez niezastosowanie definicji legalnych "budowy obiektu" i "przebudowy obiektu", mimo że w konkretnym stanie faktycznym powinny zostać one zastosowane. Po czwarte, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W ocenie skarżących w sprawie doszło do "przebudowy" drogi, a nie jej "budowy". Zwrócili oni uwagę, że gdyby organ dokonywał budowy drogi, to powinien mieć wymagane prawem pozwolenie, tymczasem roboty przy ul. R. odbywały się na podstawie zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Zaznaczyło, że przed rozpoczęciem inwestycji drogowej na ul. R. nie istniała budowla drogowa, lecz droga powstała wskutek użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporną w niniejszej sprawie jest to, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, iż w stanie faktycznym nastąpiła "budowa", a nie "przebudowa" – ulicy R. Stosownie do art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych." W myśl z kolei art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), budowa drogi – to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa, zaś w myśl art. 4 pkt 18 tej ustawy, przebudowa drogi – to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stwierdza z kolei, że przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Art. 3 pkt 7a tej ustawy precyzuje z kolei, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów, że w sprawie wystąpiła "budowa" drogi, nie zaś jej "przebudowa". Jak wynika z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, aby można było mówić o "przebudowie" drogi, musi istnieć wcześniej wybudowana droga. A zatem, stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, musi dojść uprzednio do wykonania obiektu budowlanego w danym miejscu, mającego charakter drogi. Z akta sprawy wynika, że przed przeprowadzonymi robotami budowanymi ulica miała charakter nieurządzony, gruntowy. Brak było umocnionej powierzchni trasy możliwego przejazdu, a w podłożu pod warszawą nasypów o grubości 0,2-08 m zalegały piaski drobne i pylaste. Powierzchnię tę w przeszłości wyrównywali sami mieszkańcy. Tymczasem zauważyć należy, że regulacjom prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych – w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Roboty budowlane to – stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane – budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro zatem budowa to – jak była mowa – "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to konieczne jest spostrzeżenie, że jak wynika z akt sprawy – na terenie ulicy R. nie były nigdy wcześniej prowadzone roboty budowlane mające na celu budowę drogi. A zatem przeprowadzona inwestycja, zrealizowana ze środków Miasta P. i przekazana do użytkowania 23 grudnia 2008 r., była pierwszą budową. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nie można dokonać "przebudowy" drogi, która nie została wcześniej zbudowana zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. Istnienie w przestrzeni fizycznej obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" – stworzonego przez samych użytkowników – nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym. Irrelewantne w tym zakresie dla omawianej sprawy jest to, czy inwestycja polegająca na budowie drogi została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę – czy też nie. Fakt ten nie zmienia bowiem tego, że były to pierwsze roboty budowlane prowadzone na ulicy R. w celu budowy drogi. Rekapitulując powyższe ustalenia, dla zweryfikowania tego, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową"). W niniejszej sprawie wystąpiła druga sytuacja, a zatem ustalenia Sądu pierwszej instancji i organów były prawidłowe. Z uwagi na powyższe, stosując art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.