II SA/Rz 891/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 891/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...], którą ustalono E. C. oraz M. C., współwłaścicielkom po ½ części udziału w nieruchomości składającej się z działki nr ewid. 5203/2 obr. [...], opłaty adiacenckie z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości w kwotach po 224,50zł. Opłaty te ustalono w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na osiedlu P. w R. SKO wydało decyzję po rozpatrzeniu podania E. C. i M. C. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn,. zm., dalej: "k.p.a."). Kolegium ustaliło, że decyzję z [...] listopada 2011 r. doręczono stronom dnia 22 listopada 2011 r. Natomiast warunki do podłączenia do wybudowanej sieci sanitarnej stworzono dnia 14 listopada 2008 r. Zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Mając to na względzie Kolegium uznało, że Prezydent Miasta [...] przekroczył 3-letni termin przewidziany do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. To zaś skutkować musiało przyjęciem, że decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością. Dla zachowania wymienionego terminu 3 lat, niezbędne było doręczenie decyzji zobowiązanemu, a nie tylko jej sporządzenie w znaczeniu procesowym. Wskazany termin ma charakter materialnoprawny, choć wywiera również skutek procesowy. Jego upływ powoduje wygaśnięcie obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej, pozbawia również organ kompetencji do jej wymierzenia w drodze decyzji. Przytoczone okoliczności w ocenie SKO świadczyły, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. dotknięta była wadą nieważności, gdyż wydano ją z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na przekroczeniu terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Z decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie zgodził się Prokurator Prokuratury Okręgowej [...]. W skardze zarzucił naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n. przez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wydana została po upływie ustawowego terminu, podczas gdy decyzja ta została podjęta z zachowaniem terminu. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką wydana została dnia [...] listopada 2011 r., natomiast warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci stworzone zostały dnia 14 listopada 2008 r. Wprawdzie doręczenie decyzji miało miejsce dnia 22 listopada 2011 r., jednak decydującą datą był dzień jej wydania, a nie doręczenia. Prokurator nie zgodził się ze stanowiskiem SKO, by o wydaniu decyzji decydowała data doręczenia stronie tego aktu. Podaje, że przepisy k.p.a. nie pozwalają na utożsamianie wydania z doręczeniem. Z tego powodu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn .zm., dalej: "P.p.s.a.") uprawienia sądu administracyjnego sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, przez zastosowanie środków określonych w 145 - 149 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 P.p.s.a., Sąd uchyla decyzję (bądź postanowienie) lub stwierdza ich nieważność, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy rozstrzygnięcia te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub, gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. bądź w innych przepisach. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 145 u.g.n. Stosownie do jego treści wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1), przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowna uchwała rady gminy (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że warunki do podłączenia działki nr 5203/2 do sieci kanalizacji sanitarnej stworzone zostały w dniu 14.11.2008 r., jak również, że obowiązywała w tym dniu uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...]. Organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, a tym samym nie budzi wątpliwości data rozpoczęcia biegu 3 - letniego terminu do ustalenia dla właściciela działki opłaty adiacenckiej. Kwestią budzącą kontrowersje między stronami jest interpretacja pojęcia "wydania" decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem SKO"wydanie" decyzji następuje z chwilą doręczenia jej stronie, bowiem z tą chwilą decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wiąże zarówno organ jak i strony. Prokurator natomiast wywodzi, że decyzja zostaje wydana z datą jej sporządzenia i podpisania. Tak rozumiane wydanie decyzji nastąpiło w rozpoznawanej sprawie przed upływem 3-letniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga zwrócenia uwagi na charakter prawny terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy i wynikające z niego skutki. Zagadnieniem tym zajmował się NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009/5/84. Termin 3 letni ma charakter materialnoprawny, może w nim nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju terminy są w zasadzie nieprzywracalne, ich upływ powoduje bezwzględny brak możliwości kształtowania praw lub obowiązków stron. W przypadku opłaty adiacenckiej oznacza to wygaśnięcie obowiązku jej poniesienia – co stanowi skutek materialny. Jednocześnie, skoro ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji administracyjnej, upływ terminu z art. 145 ust. 2 ustawy wywołuje też skutek procesowy. Jest nim utrata przez organ kompetencji do wymierzenia takiej opłaty. W powołanej uchwale z 27 lipca 2009 r. NSA przyjął, że 3-letni termin, o którym stanowi art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Równocześnie jednak NSA odmówił podjęcia uchwały mającej na celu rozwiązanie zagadnienia czy termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona decyzja, uznając, zagadnienie to wykracza poza związek z rozpatrywaną sprawą. NSA zwrócił uwagę, że w wersji pierwotnej przepis art. 145 ust. 2 ustawy wiązał 3 letni termin wyraźnie z ustaleniem opłaty rozumianym, jako ustalenie w sposób wiążący, a więc wynikający z decyzji ostatecznej, którą mogła być decyzja organu pierwszej instancji, jeżeli nie zostało wniesione odwołanie albo także decyzja organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Na skutek zmiany art. 145 ust. 2 ustawy, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Taka zmiana przepisu art. 145 ust. 2 ustawy nie może być traktowana jako pozbawiona znaczenia prawnego, a z porównania tych przepisów wynika, że ustawodawca "ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat", zastąpił "wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat". Zastosowanie wykładni systemowej, celowościowej oraz zasady prokonstytucyjnego rozumienia przepisów przemawia za wiązaniem przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy nie korzystają z takiego środka procesowego. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Podobne też stanowisko wyrażane jest w doktrynie, gdzie wskazuje się, że "wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem terminu przedawnienia wypełnia dyspozycję art. 145 ust. 2, który mówi o "ustaleniu opłaty", także wówczas gdy decyzja ta stanie się ostateczna po upływie 3 lat" (red: G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lexis Nexis, 2005 r.). Odnosząc się do interpretacji pojęcia "wydanie decyzji", jakim posługuje się ustawodawca w art. 145 ust. 2 ustawy, należy odwołać się do art. 110 k.p.a. ustanawiającego zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez niego decyzją. Przepis ten wyraźnie odróżnia fakt wydania decyzji od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia. "Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu administracji publicznej zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji ma charakter obligatoryjny, odbywa się w terminach załatwienia spraw i należy je umiejscowić między podjęciem decyzji, a jej doręczeniem" (E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej PiP 2002/2 s. 72). "Należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wydanie 4, Warszawa 2011 r., str. 688). Przedstawione poglądy wskazują, że na gruncie k.p.a. wydania decyzji nie można utożsamiać z jej doręczeniem (taki pogląd wyraził też NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006r., II OSK 714/05 Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Skoro zatem ustawodawca ustanowił w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, brak jest podstaw, by terminem tym obejmować także jej doręczenie. Odmienna interpretacja powodowałaby de facto nieuprawnione skrócenie 3-letniego okresu na wydanie decyzji dla organu, który musiałby "odliczyć" od tego okresu pewien czas na doręczenie decyzji. Należy przy tym pamiętać, że termin z art. 145 ust. 2 ustawy wywiera skutki zarówno w stosunku do strony, jak i organu. Organ ma możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w ciągu 3 lat, zaś strona po upływie tego czasu ma gwarancję, że taka decyzja nie zostanie wydana. Zaprezentowane stanowisko Sądu znajduje także potwierdzenie w powoływanej uchwale. NSA odmówił co prawda rozstrzygnięcia w najistotniejszym dla niniejszej sprawy zakresie, jednakże skoro przyjął, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. chodzi o decyzję nieostateczną, to tym samym straciła na znaczeniu kwestia doręczenia tej decyzji. Z tych przyczyn Sąd podzielił zarzuty Prokuratora Okręgowego i uznał, że dokonana przez SKO wykładnia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, to zaś skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana.