II OSK 587/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S.-K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 607/12, o odrzuceniu skargi H. S.-K. na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 27 lutego 2008 roku nr 4/2008 w przedmiocie ustanowienia planu ochrony Bolimowskiego Parku Krajobrazowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 607/12, odrzucił skargę H. S.-K. na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 27 lutego 2008 roku nr 4/2008 w przedmiocie ustanowienia planu ochrony Bolimowskiego Parku Krajobrazowego W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Wojewoda Łódzki w dniu 27 lutego 2008 r. wydał rozporządzenie nr 4/2008 w sprawie ustanowienia planu ochrony Bolimowskiego Parku Krajobrazowego. H. S.-K. w dniu 7 marca 2012 r. wezwała Sejmik Województwa Łódzkiego do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie § 13 ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia. Uchwałą z dnia 24 kwietnia 2012 r. Sejmik Województwa Łódzkiego po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, odmówił uchylenia § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 4/2008 z dnia 27 lutego 2008 r. Uchwała wraz z uzasadnieniem została doręczona stronie w dniu 10 maja 2012 r. W dniu 6 czerwca 2012 r. H. S. – K. wniosła skargę na rozporządzenie Wojewody Łódzkiego z dnia 27 lutego 2008 r. domagając się stwierdzenia nieważności § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz zwrotu kosztów sądowych. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego w terminie wskazanym w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zaznaczył, że zagadnienie to zostało przesądzone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (opubl. ONSAiWSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83), która wprawdzie odnosiła się do skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a jej moc wiążąca jest ograniczona wyłącznie do stanowiska zawartego w sentencji i w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia, to jednak w przekonaniu Sąd wpłynęła ona na ujednolicenie stanowiska judykatury w zakresie objętych nią przesłanek zaskarżenia aktów jednostek samorządu terytorialnego na wszystkich szczeblach. Według art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o którym mowa w treści art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia. Zatem strona może wnieść skutecznie skargę w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji kiedy udzielono na nie odpowiedzi. Natomiast w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni i liczony jest od dnia wniesienia tego wezwania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli w okresie biegu tego sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Natomiast jeżeli w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi, termin sześćdziesięciu dni liczony jest od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. W ocenie Sądu termin sześćdziesięciodniowy ma zastosowanie także wówczas, gdy organ wprawdzie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed jego upływem, lecz jej doręczenie nastąpiło już po upływie tego terminu. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na akt prawa miejscowego, jakim jest w rozumieniu art. 19 ust. 6 w zw. z ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. nr 92, poz. 880 ze zm.) rozporządzenie Wojewody Łódzkiego w sprawie ustanowienia planu ochrony Bolimowskiego Parku Krajobrazowego. Przed jej wniesieniem wezwała Sejmik Województwa Łódzkiego (jako organ obecnie właściwy) do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Wezwanie wpłynęło do organu w dniu 7 marca 2012 r. W tej sytuacji 60-dniowy termin do wniesienia skargi biegł od dnia 8 marca 2012 r. do dnia 7 maja 2012 r. (dzień 6 maja 2012 r. – niedziela, był ustawowo wolny od pracy) i upłynął bezskutecznie. Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika bowiem, że odpowiedź na wspomniane wezwanie w postaci uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XXIII/433/12 z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie odmowy uchylenia § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 4/2008 Wojewody Łódzkiego z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Bolimowskiego Parku Krajobrazowego skarżąca otrzymała w dniu 10 maja 2012 r. (co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji), zaś skargę do tutejszego Sądu złożyła w dniu 6 czerwca 2012 r., a więc po upływie 60-dniowego terminu, liczonego od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, o którym stanowi przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. Z tych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. H. S.-K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 53 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2) p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie skarżącej zastosowanie miał 60-dniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy przemawia za zastosowaniem terminu 30-dniowego liczonego od dnia doręczenia merytorycznej odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 24 kwietnia 2012 r.), gdyż organ udzielił odpowiedzi na wezwanie w trakcie biegu 60-dniowego terminu (nie pozostawał w milczeniu, innymi słowy wezwanie okazało się skuteczne) informując o terminie załatwienia sprawy działając w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Skutkiem błędnej wykładni art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest pozbawienie skarżącej prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) - jednego z fundamentalnych praw konstytucyjnych. Uchybienie to ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik postępowania; 2. art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji legło u podstaw odrzucenia skargi; 3. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę treści normatywnej pierwszego z wymienionych przepisów w zakresie w jakim wniesienie skargi do sądu administracyjnego wiąże z przesłanką bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszania prawa. W sprawie skarżącej wezwanie okazało się skuteczne w tym sensie, że organ, do którego wniesione zostało wezwanie "udzielił odpowiedzi na wezwanie" (verba legis z art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) we właściwym terminie wyznaczając termin załatwienia sprawy. Okoliczność ta została przez sąd pominięta co skutkowało naruszeniem art. 53 § 2 in principio p.p.s.a., bowiem udzielnie odpowiedzi na wezwanie (pismo organu z dnia 30 marca 2012 r.) i wyznaczenie terminu załatwienia sprawy sprawia, że zastosowanie znajduje termin 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszanie prawa rozumiane jako rozstrzygnięcie merytoryczne (w okolicznościach sprawy termin ten powinien być liczony od dnia 10 maja 2012 r. - data doręczenia skarżącej uchwały, a nie termin 60 dni, który miałby zastosowanie w przypadku "milczenia" organu). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2) p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie skarżącej zastosowanie miał 60-dniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zwrócić uwagę trzeba na pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, na który to pogląd prawidłowo powołał się Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu. Choć w uchwale mowa jest o ustawie o samorządzie gminnym, to ze względu na tożsamość rozwiązań legislacyjnych w ustawie o samorządzie województwa, stanowisko zawarte w uchwale zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowuje aktualność również w niniejszej sprawie. We wspomnianej uchwale wskazano, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 30 dni, a liczony jest od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie. Z kolei drugi termin dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i wynosi 60 dni, zaś liczony jest od dnia wniesienia przez stronę wezwania do organu. Z powyższego wynika więc, iż po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciodniowy. Jeśli jednak przed upływem sześćdziesiątego dnia organ doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Tę okoliczność trafnie eksponował Sąd pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy uchwała stanowiąca odpowiedź na wezwanie została podjęta w dniu 24 kwietnia 2012 r. i doręczona skarżącej w dniu 10 maja 2012 r., a więc z przekroczeniem sześćdziesięciodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., liczonym od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za spełniającą warunek udzielenia odpowiedzi na wezwanie nie można było uznać pisma z dnia 30 marca 2012 r. Przewodniczącego Sejmiku Województwa Łódzkiego, bowiem stanowiło ono jedynie informację o terminie załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzić trzeba, iż organ, który został wezwany do usunięcia naruszenia nie jest władny dowolnie kształtować terminu do rozpoznania ww. wezwania, w tym wskazywać innego terminu na podstawie art. 36 K.p.a., który wykraczałby poza wyznaczony ustawowo w art. 53 § 2 p.p.s.a. maksymalny termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia przez stronę wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Uzyskując, zatem informację od Sejmiku Wojewódzkiego, że w ww. terminie nie zostanie podjęta uchwała rozpatrująca ww. wezwanie, strona skarżąca uzyskała jasny sygnał, że skargę na przedmiotową uchwałę winna wnieść w terminie sześćdziesięciodniowym, o którym mowa w ww. przepisie. Z tych też przyczyn wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za bezzasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 orzekł, jak w sentencji postanowienia.