II OSK 467/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Grażyna Staniszewska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1704/12 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną łowiecką 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od S. M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 30 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną łowiecką uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] maja 2012 r. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie wydania S. M., na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 52, poz. 525 ze zm.), pozwolenia na posiadanie sześciu egzemplarzy broni palnej myśliwskiej w celu uprawiania łowiectwa. W uzasadnieniu decyzji organy wskazały, iż skarżący nie spełnia przesłanek z art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla siebie samego, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni. W toku postępowania organy ustaliły, że skarżący niejednokrotnie dopuścił się naruszenia prawa, gdyż w latach 2005 r. - 2010 r. wielokrotnie karany był za wykroczenia drogowe m.in. za przekroczenie dowolniej prędkości powyżej 50km/h oraz od 31-50 km/h, a także za niestosowanie się do znaków drogowych. W 2010 r. skarżącemu cofnięto, przyznane 2 lata wcześniej, uprawnienia kierowcy kat. B. Zachowanie skarżącego, w ocenie organów, stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a tym samym porządku publicznego. Notoryczne sprzeniewierzanie się obowiązującemu porządkowi prawnemu, poprzez łamanie obowiązujących nakazów i zakazów nie daje rękojmi, iż posiadając broń skarżący będzie ją użytkował, przechowywał i nosił w sposób prawem określony. Organ odwoławczy podkreślił, że prawo do posiadania broni jest swoistym przywilejem, który może otrzymać i posiadać jedynie osoba spełniająca restrykcyjne wymogi ustawy o broni i amunicji. Prawo do broni (bez względu na jej przeznaczenie) ma niewątpliwie ścisły związek ze sferą ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, dlatego winny je posiadać osoby dające gwarancję, iż swoim postępowaniem nie stworzą dla tych dóbr zagrożenia. W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę S. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy administracji błędnie przyjęły, że skarżący stanowi zagrożenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, a w konsekwencji niezasadnie odmówiły wydania mu pozwolenia na broń. Sąd wskazał, że przesłankę "zagrożenia" do której odwołuje się ar. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji ustawodawca sprecyzował w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a i b tej ustawy, przesądzając, że za osobę stanowiącą zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego, uważa się osobę prawomocnie skazaną przez Sąd za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe oraz skazaną za nieumyślne przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu lub przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego, albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia. Wyliczenie sposobów rozumienia "zagrożenie", dokonane w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a i b ustawy, ma charakter enumeratywny. Ustalenia przyjęte w rozpoznawane sprawie wskazują, że skarżący nie był skazany przez sąd za popełnienie któregokolwiek z przestępstw wyszczególnionych w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a i b ustawy o broni i amunicji. W konsekwencji, skarżący nie może być uznany za osobę stanowiącą zagrożenie dla siebie samej, porządku lub bezpieczeństwa publicznego. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu popełnione przez stronę wykroczenia pozostają bez wpływu na ocenę zasadności wniosku o udzielenie pozwolenia na posiadanie broni, gdyż z ich popełnieniem ustawodawca nie połączył możliwości odmowy udzielenia tego pozwolenia. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej przez Komendanta Głównego Policji, skarżący organ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podniósł zarzuty naruszenia: - przepisów prawa materialnego – art. 10 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w art. 10 ust. 1 ustawy sformułowanie "zagrożenia dla samego siebie, bezpieczeństwa lub porządku publicznego" nie może stanowić odrębnej od przesłanek wymieniowych w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a i b tej ustawy przesłanki odmowy wydania pozwolenia na broń, w sytuacji, gdy zdaniem organu, art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji kreuje "luz decyzyjny" umożliwiający organ policji uwzględnianie w postepowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na broń innych okoliczności, niż wskazane w art. 15 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, - przepisów postępowania – tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji, gdy zebrany i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwalał na przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji ze względu na notoryczne naruszanie przepisów ruchu drogowego, przez co naraża siebie i innych uczestników ruchu drogowego na niebezpieczeństwo utraty życia. Z powołanych względów Komendant Główny Policji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, albowiem rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji zostało dokonane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 10 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Uchylone zaskarżonym wyrokiem decyzji organów Policji wydane zostały na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, określającego przesłanki wydania pozwolenia na broń. Na gruncie rozpoznawanej sprawy przedmiotem sporu pozostaje rozumienie pierwszej z pozytywnych przesłanek wydania pozwolenia na broń, określonej w art. 10 ust. 1 tej ustawy – tj. przesłanki braku zagrożenia wnioskodawcy dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa wewnętrznego. W ocenie Sądu I instancji, przesłanka ta została doprecyzowana w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji w sposób enumeratywny, co sprawia, że w ramach dokonywania oceny, czy osoba wnioskująca o wydanie pozwolenia na broń nie stwarza zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa wewnętrznego organy nie mogą dokonywać ustaleń innych, niż odnoszących się faktu skazania prawomocnym orzeczeniem za przestępstwa wymienione w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Oceny tej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przyjmując, że badanie przez organ wniosku o wydanie pozwolenia na broń nie powinno ograniczać się wyłącznie do przesłanek wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy, w świetle których pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego: a) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, b) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia. Sposób sformułowania w art. 10 ust 1 ustawy o broni i amunicji omawianej przesłanki wydania pozwolenia na broń wskazuje na potrzebę abstrakcyjnego rozważenia, czy wnioskodawca jest osobą, która może sprowadzić zagrożenia, o którym mowa w powołanym przepisie. Przepis ten kreuje uprawnienie organów Policji do uwzględnienia przy wydawaniu pozwolenia na broń nie tylko interesu wnioskodawcy, przedstawiającego "ważną przyczynę" posiadania broni, ale także interesu ogólnego przejawiającego się w potrzebie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy Policji rozpoznające wniosek o wydanie pozwolenia na broń na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji ocenę odnoszącą się do przesłanki stwarzania zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa wewnętrznego obowiązane są podjąć nie tylko w odniesieniu do okoliczności wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, ale także wszelkich innych okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania, nie mających źródła w skazaniu, a wskazujących na to, że wnioskodawca nie daje gwarancji, że udzielenie pozwolenia na posiadanie broni nie sprowadzi zagrożenia dla niego samego, porządku lub bezpieczeństwa wewnętrznego. Konstrukcja art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji wskazuje na przesądzenie przez ustawodawcę, że w każdym przypadku skazania za popełnienie wskazanych w ww. przepisach przestępstw automatycznie wyłączona zostaje możliwość dalszego badania przez organ, czy wnioskodawca stanowi zagrożenie dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowane w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, w świetle którego w toku postępowania w sprawie wydawania pozwoleń na broń właściwe organy zobowiązane są ocenić, czy osoba ubiegająca się o pozwolenie na posiadanie broni palnej nie stanowi zagrożenia dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz czy nie jest skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, bądź za nieumyślne przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo, gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia (zob. wyrok NSA z 7 sierpnia 2013 r., II OSK 731/12, por. też wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II OSK 2060/12). Dokonując wykładni art. 10 ust. 1 ustawy należy mieć wzgląd na to, że przepisy ustawy o broni i amunicji wdrażają dyrektywę Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. Urz. WE L 256 z dnia 13 września 1991 r.), zmienionej dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady 2008/51/WE z dnia 21 maja 2008 r. (Dz. U. UE L 179. 5 z 8 lipca 2008 r. ). Dyrektywa przewiduje, że bez uszczerbku dla art. 3 państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego. Wyrok skazujący za popełnione umyślnie przestępstwo uznaje się za element wskazujący na takie zagrożenie (art. 5 ust. 1 lit b dyrektywy). Państwa Członkowskie mogą w swym ustawodawstwie uchwalić przepisy surowsze niż przewidziane w dyrektywie, z zastrzeżeniem praw przyznanych osobom mającym miejsce zamieszkania w Państwach Członkowskich określonych w art. 12 ust. 2 (zob. art. 3 dyrektywy Rady 91/4777/EWG). Treść art. 10 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji wskazuje, że ustawodawca krajowy z tej możliwości skorzystał, skoro przesłanki uzyskania pozwolenia na broń połączył z nie tylko z wyrokiem skazującym za przestępstwo umyślne, ale również prawomocnym orzeczeniem skazującym za określone rodzaje przestępstw nieumyślnych (art. 15 ust. 1 pkt 6 b ustawy o broni i amunicji). Założenie takie koresponduje z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle których warunki uzyskania pozwolenia na broń i jej posiadania powinny być badane w sposób restrykcyjny, zaś możliwość niewyrażenie zgody na jej posiadanie powinna być postrzegana jako działanie prewencyjne, zmierzające do zapewnienia szeroko rozumianego bezpieczeństwa (zob. wyrok NSA z 30 października 2008 r., II OSK 1296/07, LEX nr 513991). Posiadanie broni oraz posługiwanie się nią jest reglamentowane i jest raczej rodzajem przywileju niż prawa podmiotowego, w związku z czym od osoby takie pozwolenie posiadającej, wymaga się kwalifikowanych cech charakteru oraz zachowania nie budzącego wątpliwości z punktu widzenia ochrony porządku prawnego (wyrok NSA z 28 października 2011 r., II OSK 1562/10, LEX nr 1151922). Na gruncie rozpoznawanej sprawy ocenę, iż S. M. stanowi zagrożenie dla siebie oraz bezpieczeństwa publicznego organy administracji rozpoznające złożony przez niego wniosek powzięły na bazie ustaleń, iż skarżący w latach 2005-2010 był wielokrotnie karany za wykroczenia drogowe, między innymi za przekroczenie dozwolonej prędkości oraz niestosowanie się do znaków drogowych. W 2010 r. skarżącemu cofnięto, przyznane 2 lata wcześniej, uprawnienia kierowcy kat. B, a pomimo tego skarżący kierował pojazdem nie mając do tego wymaganych uprawnień. Okoliczności te nie zostały przez Sąd I instancji ocenione w związku z przyjętą przez ten Sąd błędną wykładnią art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, jako przedwcześnie postawione, nie stanowią jej usprawiedliwionej podstawy. Powyższe względy nakazują uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W toku ponownego rozpoznania sprawy, mając na uwadze przyjętą w niniejszym orzeczeniu wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceni, czy okoliczności sprawy ustalone i wskazane w uzasadnieniu faktycznym decyzji skarżącego organu uprawniają przyjęcie, że skarżący stanowi zagrożenie dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego, co uzasadniałoby odmowe udzielenia mu pozwolenia na broń na podstawie art. 10 ust. 1 omawianej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.