VII SA/Wa 1931/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz na podstawie art. 57 ust.7, art. 59f oraz art. 59g ust. 1i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) wymierzył inwestorowi [...] [...] S.A. Zakład [...] w [...] z tytułu nielegalnego użytkowania linii kablowych SN 15kV do zasilania podstacji trakcyjnej w miejscowości [...], działka o nr ew. [...] obręb [...] (pas drogi wojewódzkiej nr [...]) karę w wysokości 40.000 zł. (słownie: czterdzieści tysięcy złotych). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] marca 2012 r. czynności kontrolnych na terenie budowy linii kablowej SN 15kV do zasilania podstacji trakcyjnej w miejscowości [...] stanowiącej część sieci elektroenergetycznej [...] usytuowanej w pasie drogi wojewódzkiej nr [...], realizowanej na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] (znak: [...]) stwierdzono, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowej linii kablowej 15kV do zasilania podstacji trakcyjnej zostały zakończone, a inwestor nie zawiadomił organu o zakończeniu budowy zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego. Oględziny, jak i analiza przedstawionych dokumentów wykazały, że przedmiotowa linia kablowa została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Długość wykonanej linii kablowej 15kV usytuowanej w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] wynosi ok. 64 mb. W trakcie kontroli ustalono również, że przedmiotowa linia kablowa jest użytkowana od chwili wykonania pomiarów elektrycznych – listopad 2008 r. (według oświadczenia przedstawiciela inwestora J. C. złożonego do protokołu w dniu kontroli). Ustalono również, że podmiot wskazany w decyzji o pozwoleniu na budowę [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] [...] [...] Dział [...] [...], [...] zmienił osobowość prawną, a jego następcą prawnym jest [...] [...] S.A. [...] [...] ul. [...], [...]. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z tego względu wymierzył karę i wskazał, że podstawę do naliczenia kary stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w): “s"- 500,00 zł, "k" - 8,00 (kat XXVI – sieć elekroenergetyczna), w - 1 (długość rzeczywista wybudowanej linii kablowej wynsoi 0,64 km) = [500,00 x 8,0 x 1] x 10 = 40.000,00 zł (czterdzieści tysięcy złotych). Organ przytoczył także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 OTK-A 2007/1/2. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] [...] S.A. [...] [...] w [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przewidziano sankcję w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisu art. 54 i art. 55. Sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanym przypadku, w stosunku do linii kablowych SN 15kV do zasilania podstacji trakcyjnej w miejscowości [...] zlokalizowanej na działce o nr ew. gr. [...] obręb [...] (pas drogi wojewódzkiej nr [...]). Powyższe zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r. oraz powyższego nie kwestionuje skarżąca, co wyraziła w swoim zażaleniu. W ocenie organu odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego sprawy, jak też właściwie wyliczył kwotę opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu (k) - kategoria XXVI - sieci- wynosi 8,0 . Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0, stawka opłaty karnej - 10. Po wyliczeniu kwota kary wynosi 500 zł x 8 x 1 x 10 = 40. 000 zł. Odnosząc się do treści zażalenia w przedmiocie dolegliwości kary organ odwoławczy stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Przepis art. 59f Prawa budowlanego przewiduje bowiem, że tylko takie cechy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które zostały określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane, mają wpływ na wysokość kary. Konstrukcja przepisu regulującego przesłanki i tryb nakładania kary za nielegalne podjęcie użytkowania obiektu budowlanego powoduje, że wykluczona jest możliwość uznaniowego nakładania tej kary, co pozwoliłoby organowi nadzoru budowlanego uwzględnić przy jej wymierzaniu takie okoliczności, jak stopień zawinienia czy dolegliwość kary dla sprawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 958/07). Wyjaśnił, że z woli ustawodawcy bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia winy skarżącego, sytuacja, że [...] [...] przechodziła restrukturyzację czy incydentalność zdarzenia. Okoliczności te nie wpływają na wysokość wymierzonej kary. Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła .. [...] S.A. w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sadowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: - przepisów art. 59 f w związku z art. 59a Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 40.000,00 zł tytułem nielegalnego użytkowania, podczas gdy art. 59 g ust. 5 stanowi, że do kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej; - przepisów art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i art. 55 prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i błędne uznanie, że hipoteza tych norm obejmuje stan faktyczny i istnieją w jego konsekwencji podstawy do zastosowania sankcji z art. 57 ust. 7; - art. 54 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżąca była zobowiązana do powiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy podczas gdy wykonywane roboty nie nakładały takiego obowiązku. W uzasadnieniu skargi, wskazując na art. 68, art. 70 i art. 21 Ordynacji podatkowej oraz art. 59 f Prawa budowlanego podniosła, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje, gdy postanowienie ustalające to zobowiązanie zostało doręczone po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Skoro zatem linia kablowa użytkowana jest od listopada 2008 r. decyzja o wymierzeniu kary mogła być doręczona najpóźniej do 31 grudnia 2011 r. Zarzuciła brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności niepostrzeżenie przez organ, że przedmiotowe roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę. Podniosła, że w zgłoszeniu inwestor projektowane roboty budowlane określił jako budowę linii kablowych wskazując jednocześnie, że roboty te są związane z zasilaniem podstacji trakcyjnej. Do pozwolenia na budowę dołączona została dokumentacja w postaci projektów i już tylko te okoliczności nakazywały wnikliwą ocenę wykonanych robót i gdyby okazało się, ze roboty objęte pozwoleniem na budowę – w tym przedmiotowa linia kablowa – nie wymagały pozwolenia na budowę, rodzi się wątpliwość, czy wszczęte postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Tymczasem przy ocenie materiału dowodowego organ zaniechał ustalenia zakresu prac faktycznie wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 200 r., co miało wpływ na wynik postępowania. Jednoznaczne ustalenie i stwierdzenie wykonanych prac, w szczególności ułożenia linii kablowej na działce nr [...] po trasie istniejącej linii prowadziłoby do wniosku, iż ułożenie tej linii nie wymagało uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ani zgłoszenia. Ułożenie linii kablowej na działce nr [...], po trasie istniejącej linii kablowej w inne miejsce nie było budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a zatem nie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia a budowę, a w konsekwencji obowiązku legalizacji tej linii kablowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 55 Prawa budowlanego stanowi, iż w trzech przypadkach istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, między innymi przez wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia oraz sytuacji, w której przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W rozpatrywanej sprawie inwestor mając zamiar przystąpienia do użytkowania linii kablowych SN 15kV do zasilania podstacji trakcyjnej w miejscowości [...], działka o nr ew. [...] obręb [...] (pas drogi wojewódzkiej nr [...]) powinien był zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy i wstrzymać się z jej użytkowaniem przez okres wskazany w art. 54 Prawa budowlanego. Ciążący na inwestorze obowiązek był mu znany. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2007 r., nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] [...] [...] Dział [...] w [...] pozwolenia na budowę linii kablowych SN-15kV do zasilania podstacji trakcyjnej w miejscowości [...], działka o nr ew. [...] obręb [...](pas drogi wojewódzkiej nr [...]), wydanej na wniosek inwestora. W punkcie 5 sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. wskazano, że inwestor zobowiązany jest zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nie była kontrola funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], a przystąpienie do użytkowania przedmiotowych linii z naruszeniem przepisu art. 54 Prawa budowlanego. Inwestor w niniejszej sprawie przystąpił do użytkowania linii kablowych SN 15kV bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Na zaistnienie takiego faktu wskazuje materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, z którego organy nadzoru budowlanego wywiodły trafne wnioski. Okoliczności stwierdzone przez organ pierwszej instancji w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r. jednoznacznie wskazują na użytkowanie przedmiotowych linii kablowych od chwili wykonania pomiarów elektrycznych, tj. listopad 2008 r. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Stan faktyczny sprawy wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowanego i uzasadnia wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wysokość nałożonej na skarżącą spółkę (inwestora) kary została prawidłowo obliczona zgodnie z wzorem określonym w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Przyjęte dla obliczenia wysokości kary kategorie obiektów, które determinowały zastosowanie współczynnika kategorii obiektu, również jest prawidłowa. Nie ulega wątpliwości, że nałożona na inwestora kara jest wysoka, niemniej jednak została wyliczona prawidłowo, w oparciu o powołane przepisy prawa, których zgodność z przepisami Konstytucji RP była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 64/07 (wyrok publ.: OTK-A 2009/5/64, Dz.U. z 2009 r. Nr 71, poz. 618) stwierdził, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie (przewidujący analogiczne jak w art. 71a ust. 3 dziesięciokrotne podwyższenie opłaty legalizacyjnej w stosunku do wymiaru kary) rozpatrywany w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreśli w uzasadnieniu orzeczenia, że surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach Prawa budowlanego. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy - bez wyjątku - inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawidłowego wykonywania zadań przez nadzór budowlany, a tym samym ochrony wartości deklarowanych w prawie budowlanym. Organy rozstrzygnęły również sprawę uwzględniając instytucji przedawnienia o której mowa w Dziale III Ordynacji podatkowej. Artykuł 59 g ust. 5 Prawa budowlanego stanowi "Do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), z tym, że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie". Dział III Ordynacji podatkowej zawiera regulację materialnoprawną, której zakres przedmiotowy materii uregulowanej obejmuje: powstanie zobowiązania podatkowego (Rozdział 1), odpowiedzialność podatnika, płatnika i inkasenta (Rozdział 2), zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych (Rozdział 3), terminy płatności (Rozdział 4), zaległość podatkowa (Rozdział 5), odsetki za zwłokę i opłata promulgacyjna (Rozdział 6), wygaśnięcie zobowiązania podatkowego (Rozdział 7), ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych (Rozdział 7a), przedawnienie (Rozdział 8), nadpłata (Rozdział 9). Według art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej "Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Według art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej "Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Artykuł 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej ustanawia dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1), po upływie 5 lat (art. 68 § 2). Na inwestorze ciąży obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli brak jest tego zawiadomienia ustalenie naruszenia tego obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności z urzędu. Artykuł 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi o stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, ustalenie to może być wynikiem zarówno czynności podjętych w następstwie złożenia zawiadomienia, jak i też wynikiem czynności podjętych z urzędu. Ma to znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje zróżnicowanie dla terminu przedawnienia. Stosując odpowiednio należałoby wyprowadzić zakres zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje, że "obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył stosowne zawiadomienie o zakończeniu budowy. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. W razie gdy inwestor nie złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/09 oraz z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 386/10). Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wynika, iż inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowych linii kablowych SN 15kV od chwili wykonania pomiarów elektrycznych, tj. listopad 2008 r. oraz nie zakończył formalnie budowy w sposób przewidziany w art. 54 Prawa budowlanego. Okoliczności te wskazują, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło przedawnienie, albowiem zastosowanie ma art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Przystąpienie do użytkowania nastąpiło listopada 2008 r., decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej w dniu 14 maja 2012 r., a decyzja organu drugiej instancji w dniu 27 czerwca 2012 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania.. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.