VII SA/Wa 1500/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. i A. S. – K. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [....] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. K. i A. S. – K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [....] z dnia [....] marca 2012 r. na podst. art. 54 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu "zawiadomienia o zakończeniu budowy" wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce oznaczonej numerem ew. [....], położonej w miejscowości [....], gmina [....]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 5 marca 2012 r. inwestorzy A. S.-K. i J. K. zawiadomili o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty [....] z dnia [....] listopada 2008 r. Zdaniem organu z "materiałów dowodowych" sprawy wynika, że roboty budowlane wykonane zostały z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie wybudowali zadaszenia wspartego słupami od strony wschodniej, a nadto zmienili geometrię dachu wykonując dach dwuspadowy bez naczółków. Wskazane odstępstwa od projektu budowlanego spowodowały zmianę kubatury budynku, a to oznacza, że mają one charakter istotny. Inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co w tej sytuacji było niezbędne zważywszy na treść art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzją nr [....] z dnia [....] maja 2012 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania A. S.-K. i J. K. od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] marca 2012 r. na podst. art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W niniejszej sprawie podstawą do złożenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego było ustalenie, że w toku realizowanych prac inwestor wykonał budynek z dachem dwuspadowym bez naczółków oraz zrezygnował z wykonania od strony wschodniej obiektu zadaszenia wspartego słupami, co doprowadziło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu (tj. kubatury). Stosownie do § 3 pkt. 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) pod pojęciem kubatury brutto budynku należy rozumieć "(...) sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie, a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku: a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przykrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, b) nie wlicza się kubatury ław i stropów fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu." W związku z tym należy wskazać, że projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowego obiektu przewidywał wykonanie od strony wschodniej obiektu zadaszenia wspartego słupami (rzut elewacji wschodniej obiektu). Z ustaleń organu powiatowego (jak też dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania), zadaszenie nie zostało wykonane, niemniej jednak w świetle przytoczonej powyżej definicji kubatury brutto obiektu nie można twierdzić, że powyższe odstąpienie miało wpływ na kubaturę budynku (do kubatury brutto nie wlicza się m.in. kubatury daszków). Organ odwoławczy podzielił natomiast ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że do zmiany kubatury budynku przyczyniły się odstępstwa wykonane w obrębie dachu budynku. W części mieszkalnej obiektu wykonano dach dwuspadowy bez naczółków (dokumentacja projektowa przewidywała wykonanie dachu dwuspadowego z naczółkami, co potwierdzają rzuty wszystkich elewacji obiektu), zaś w części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym (co potwierdza rzut elewacji południowej, wschodniej i zachodniej obiektu). Oznacza to, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, a tym samym odstępstwa mają charakter istotny (art. 36a ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego). Ponieważ inwestorzy nie uzyskali decyzji zezwalającej na zmianę projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [....] listopada 2008 r. wniesienie sprzeciwu było zasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli J. K. i A. S.-K. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto w uzasadnieniu skargi podnieśli następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, który w stanie faktycznym nie ma zastosowania , 2. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez rozszerzenie zakresu odstępstw w wykonanym obiekcie, co uchybia art. 139 kpa tj. wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, 3. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez nie odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżący powołując się na art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 września 2005 r., wywodzili że obecnie zmiana geometrii dachu, jego kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachu nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Przyznali, że dokonali pewnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja z dnia [....] listopada 2008 r. Wyjaśnili, że dla zapewnienia większego bezpieczeństwa w zakresie szczelności połaci dachowej, zrezygnowano z wykonania dachu dwuspadowego z naczółkami od szczytów budynku i wykonano dach dwuspadowy bez naczółków. Aby zachować stylistykę architektoniczną w identyczny sposób zmieniono układ połaci dachu tarasu tj. z dachu kopertowego na dach dwuspadowy. Konsekwencją dokonanych zmian dachu budynku była zmiana układu połaci dachu, w tym zmiana kąta nachylenia części dachu dotyczącej naczółków. Zmiany te nie dotyczą jednak kubatury budynku, gdyż w ocenie skarżących ustawodawca w art. 36a ( w brzemieniu przepisu przed zmianami) wyodrębnił zmianę geometrii dachu od zmiany kubatury. Tym samym zmiana geometrii dachu nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodzili, że w ich sprawie nie może mieć zastosowania art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego wobec czego decyzja powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] wniósł sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty [....] z dnia [....] listopada 2008 r. Wraz z zawiadomieniem inwestorzy przedłożyli m.in. Inwentaryzację powykonawczą budynku, oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę oraz oryginał dziennika budowy. Z akt sprawy przekazanych Sądowi przez organy nadzoru budowlanego, które stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowią podstawę orzekania, wynika że po otrzymaniu w dniu 5 marca 2012 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych, które stanowiłyby podstawę do wydania decyzji o sprzeciwie. Podjęta w dniu [....] marca 2012 r. przez organ I instancji decyzja o sprzeciwie nie została poprzedzona żadnymi ustaleniami, które dawałyby podstawę do stwierdzenia, że zgłoszony przez inwestorów obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się jedynie notatka służbowa sporządzona z rozmowy z inwestorem J. K. z dnia [....] kwietnia 2012 r., z której wynika, że ustalono termin przeprowadzenia czynności kontrolnych przedmiotowego budynku na dzień 24 kwietnia 2012 r. Czynności powyższe podjęte zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego już po wydaniu decyzji z dnia [....] marca 2012 r. i wniesieniu od niej odwołania. Także w toku postępowania odwoławczego [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa., zobowiązany był do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia istoty sprawy, nie podjął żadnych czynności, a także nie odniósł się do argumentacji i zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu. Wskazać w związku z powyższym należy, że inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, na realizację którego uzyskał stosowną decyzję i obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie, czy obiekt ten znajduje się w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do eksploatacji i użytkowania. W niniejszej sprawie takich czynności nie wykonano. Organ Wydając decyzję o sprzeciwie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego mimo, że w uzasadnieniu decyzji wskazał, że oparł rozstrzygnięcie na materiale dowodowym, którego jednak w aktach administracyjnych brak. Brak należytego ustalenia i wykazania, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 75, 80 i 81 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. Termin określony w art. 54 ustawy Prawo budowlane i wymieniona w art. 57 Prawa budowlanego dokumentacja jaką inwestor zobligowany jest załączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zachowania norm prawnych i zasad postępowania, o jakich mowa m.in. w art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż żaden ze wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, ani bezpośrednio, ani też pośrednio nie zwalnia organu administracji z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ani też z analizy dokumentacji przedłożonej przez inwestora i skonfrontowania jej z istniejącym stanem faktycznym. Co więcej przepis art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego wprost stanowi, iż inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06, Lex nr 341353). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [....] naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż w aktach przedmiotowej sprawy nie zgromadzono żadnego materiału dowodowego na podstawie którego można byłoby dokonać oceny zaskarżonej decyzji. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd oparł się na art. 152 tej ustawy. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.