II SA/Bk 510/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest nieuzasadniona, bądź że jest uzasadniona w mniejszej wysokości 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. w W. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Pismem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta B. wypowiedział G. B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych oznaczonych nr geod. 2204/2 o pow. 2.584 m2, nr geod. 2204/6 o pow. 13.641 m2, nr geod. 2204/7 o pow. 9.857 m2, nr geod. 2204/8 o pow. 2.487 m2, nr geod. 2220/1 o pow. 594 m2, nr geod. 2220/2 o pow. 361 m2, nr geod. 2219/3 o pow. 135 m2, nr geod. 2219/4 o pow. 9.954 m2, nr geod. 2204/3 o pow. 2.003 m2, nr geod. 2219/1 o pow. 1.305 m2, nr geod. 2204/5 o pow. 9.195 m2 położonych przy ul. M. w B., oferując do przyjęcia nową opłatę w wysokości 1.364,964,94 zł. Wypowiedzenie to, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zostało doręczone w dnia 27 grudnia 2011 r. W dniu 27 stycznia 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) zainteresowana spółka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione albo jest uzasadnione w innej wysokości. Orzeczeniem z [...] marca 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 105 kpa oraz art. 79 ust. 3 w zw. z art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.), oddaliło wniosek w związku z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Organ podkreślił, że termin do złożenia takiego wniosku ma charakter materialny i nie podlega przywróceniu. Pouczono przy tym, że orzeczenie nie jest zaskarżalne w toku instancji a stronom przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. W dniu 30 marca 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) zainteresowana spółka wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Orzeczeniem z [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 78 i art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosek oddaliło. W uzasadnieniu podano, że 30–dniowy termin do złożenia przez użytkownika wieczystego, któremu wypowiedziano wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, wniosku do samorządowego kolegium odwoławczego ma charakter zawity i nie podlega przywróceniu. Podano, że jego naruszenie nie pozbawia użytkownika wieczystego uprawnienia do złożenia sprzeciwu i żądania rozpoznania sprawy przez sąd. Pouczono, że stronom przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Jednocześnie spółka w dniu 10 kwietnia 2012 r. (data wpływu do organu) złożyła sprzeciw do sądu powszechnego od orzeczenia SKO z dnia [...] marca 2012 r. Sprzeciw został przesłany do Sądu Okręgowego w B. celem rozpoznania zgodnie z właściwością. Wyrokiem z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...] oddalono powództwo. Natomiast od orzeczenia SKO z [...] maja 2012 r. G. B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do sądu administracyjnego i zarzuciła naruszenie: 1. art. 57 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że upływ terminu do złożenia wniosku nastąpił w dniu 26 stycznia 2012 r. pomimo że doręczenia w dniu 27 grudnia 2011 r. dokonano do rąk osoby nieuprawnionej; 2. art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 8 i 9 kpa oraz w zw. z art. 40 § 1 kpa, poprzez uznanie, że 30 - dniowy termin ma charakter materialny i skutkujący powyższym brak ustosunkowania się do zarzutów dotyczących skuteczności doręczenia pisma Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w wysokości przewidzianej prawem. W uzasadnieniu skargi podano, że wbrew stanowisku organu, na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy skarga do sądu administracyjnego, jest ono bowiem aktem, w którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Nie służy na nie za to zażalenie z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani skarga do sądu powszechnego, bowiem jej wniesienie powodowałoby, że rozpoznawane byłyby równolegle dwie sprawy w tym samym przedmiocie, co uzasadniałoby odrzucenie drugiego z pozwów. W ocenie skarżącej termin do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego o ustalenie, że opłata aktualizacyjna jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości w oparciu o art. 78 ust. 2 ugn, ma mieszany materialno — procesowy charakter. Spółka wywiodła, że chociaż termin dotyczy oświadczenia o charakterze materialnym, to ma również pewne znaczenie procesowe, wynikające chociażby z faktu że w sprawie niniejszej uznanie go za niezachowany spowodowało oddalenie jej wniosku. Potraktowanie terminu jako stricte materialnego dałoby bowiem podstawę do składania przez użytkowników wieczystych wniosków do SKO nawet wiele lat po dokonaniu wypowiedzenia i obligowałoby organ — wskutek zniesienia wymogu uiszczania opłaty skarbowej od tego typu wniosków — do merytorycznego ich rozpoznania bez żadnego uzasadnienia ekonomicznego, co nie wydaje się być celem ustawodawcy. Konsekwencją przyjęcia przez SKO tegoż poglądu było pominięcie argumentacji strony co do merytorycznej zasadności wniosku i nie przeprowadzenie dowodów o które wnosiła strona skarżąca. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ uznając termin z art. 78 ust. 2 jako przepis materialny, naruszył również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie odniósł się w szczególności do szeroko argumentowanego przez skarżącą zarzutu, iż wypowiedzenie zostało jej doręczone z naruszeniem przepisu art. 40 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto strona skarżąca wywiodła, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują jedynie sytuację strony w przypadku niezłożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest nieuzasadniona, bądź że jest uzasadniona w mniejszej wysokości, regulacji tej jednak nie można odnosić do sytuacji złożenia wniosku z uchybieniem terminu. Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym ma charakter postępowania przedsądowego. Skarżący wskazując na treść art. 79 ust. 7 ugn wywiódł, że należy stosować do tego postępowania odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego biorąc pod uwagę, że charakter postępowania jest quasi-administracyjny. Tym samym wniosek strony o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest nieuzasadniona, bądź że jest uzasadniona w mniejszej wysokości jest dopuszczalny i powinien być rozpoznany merytorycznie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie zgodnie z art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podał, że wniosek ten jest uzasadniony albowiem sprawy wysokości opłat za użytkowanie wieczyste gruntu są sprawami cywilnymi. Organ zwrócił uwagę, że zarzuty stawiane w skardze orzeczeniu z 10 maja 2012 r., są w istocie zarzutami skierowanymi przeciwko niefunkcjonującemu już w obrocie prawnym (w związku z zaskarżeniem go sprzeciwem złożonym w trybie art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) orzeczeniu Kolegium z [...] marca 2012 r. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego - skarżącego w niniejszym postępowaniu. To właśnie w owym "bezmocnym" już orzeczeniu Kolegium dokonało oceny elementów: wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej, sposobu i terminu doręczenia tego wypowiedzenia oraz jego skuteczności, jak również skuteczności wniosku użytkownika wieczystego o uznanie wypowiedzenia za nieuzasadnione. Końcowo organ podniósł, że na skutek wniesienia przez skarżącą sprzeciwu od poprzedniego orzeczenia Kolegium o oddaleniu wniosku, sprawa wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej stała się sprawą z zakresu kognicji sądu powszechnego, któremu przekazano sprzeciw wraz z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości reguluje w art. 78-82 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis art. 78 ust. 2 ustawy stanowi, że użytkownik wieczysty, któremu właściwy organ wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty może złożyć w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje – art. 79 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, o czym stanowi art. 79 ust. 7 ustawy. W ocenie Sądu z powyższej regulacji wynika, że sprzeciw do sądu powszechnego, przewidziany w art. 80 ust. 1 ustawy, służy od merytorycznego orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego. Orzeczenie to kolegium wydaje na skutek rozpatrzenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, w sytuacji gdy nie doszło do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Obowiązek polubownego załatwienia nakłada art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero, gdy do tego nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Wówczas od tego orzeczenia odwołanie nie przysługuje (art. 73 ust. 3 zdanie drugie), ale przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego. Oznacza to, że takie orzeczenie kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tzn. co do zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Jest to postępowanie główne, kończące się załatwieniem sprawy co do meritum. Jednakże w trakcie tego postępowania, kończącego się wydaniem merytorycznego orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych (wpadkowych) zakończonych rozstrzygnięciami co do różnych kwestii procesowych. Odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, w ocenie Sądu, aby inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3, orzeczenia kolegium podlegały kognicji sądu powszechnego czy też nie podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jej przedmiotem nie była bowiem kwestia zasadności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ale kwestia wpadkowa dotycząca terminu do złożenia wniosku o dokonanie przez organ takiej oceny. Skoro do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa m.in. o terminach, zatem przepisy kpa dotyczące przywrócenia terminu również. Postanowienie kończy rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu jak stanowi art. 59 § 1 kpa. Artykuł 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje aby od takiego rozstrzygnięcia kolegium służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3, którym postanowienie w kwestii przywrócenia terminu nie jest. Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy skarga do sądu administracyjnego, jest ono bowiem aktem, w którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu bowiem, jeżeli nie służy na nie zażalenie, właśnie dlatego staje się postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu ww przepisu (vide: wyroki NSA z 17 maja 2010 r., I OSK 1008/09, Lex nr 594826, z 11 lipca 2007 r., I OSK 1142/06, Lex nr 362073). W kontekście powyższego stwierdzić należy, że wniosek organu o odrzucenie skargi jest bezzasadny. Sąd podziela stanowisko G. Bieńka zawarte w artykule "Samorządowe kolegia odwoławcze a gospodarka nieruchomościami po reformie administracji publicznej (pub. Casus 1999/1/11), że termin 30 dni do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku do kolegium odwoławczego jest terminem procesowym. Można go zatem przywrócić. Rozpoznając sprawę ponownie organ rozpozna wniosek o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 kpa i pouczony strony o przysługującym prawie do wniesienia od tego orzeczenia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku przywrócenia terminu organ rozpozna sprawę merytorycznie. W sprawie na chwilę obecną przesądzona jest jedynie kwestia dotycząca tego, że uchybiono terminowi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).