III SA/Po 866/12

Dnia 4 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi J. J. na czynność Starosty z dnia 30 stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu I. stwierdza bezskuteczność czynności Starosty, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2011 r. J. J., reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego, zwrócił się o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie 17 kart pojazdów i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości [...] zł, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U/04, OTK-A 2006/1/3). Starosta pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do zwrotu wnioskowanej opłaty. Wskazał, że w dniu wydawania karty pojazdu opłata za nią wynosiła 500 zł, zatem Starosta jako organ rejestrujący pojazdy nie mógł pobrać opłaty w innej wysokości. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku nie nakazał organom rejestrującym zwracania nadpłaconej kwoty. Wnioskodawca wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa ze względów przytoczonych we wniosku. Ponadto podniósł, że zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania, w związku z czym należy uznać, że strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu oraz stwierdzenie obowiązku Starosty do zwrotu skarżącemu części opłat za wydanie 17 kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz o zasądzenie od Starosty na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu aktowi skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art, 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) - dalej k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a.; II. naruszenie prawa materialnego - poprzez: 1. zastosowanie w stanie faktycznym sprawy § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której: a) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, OTK-A2006/1/3), b) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, albowiem uiszczone przez skarżącego opłaty za wydanie kart pojazdu są objęte zakazem z powołanego art. 90 akapit pierwszy TWE (por. postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. C - 134/07), a to od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, to jest od dnia 1 maja 2004 r. 2. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (por. postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. C - 134/07), 3. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 10 TWE proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie Państwa Polskiego "acquis communautaire", w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, 4. niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE - przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust, 1 i art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Ponadto ustanowiona opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu, polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, stwierdzić należy, że przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania, a sąd nie jest związany określonym przez Trybunał momentem utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego. Dodatkowo podniesiono, że istotnym błędem w procedowaniu Starosty było pominięcie właściwych norm prawa wspólnotowego, do których zastosowania zobligowany był mocą zasad pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wskazany wyżej przepis rozporządzenia był sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), co znalazło wyraz w postanowieniu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541), w którym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny oraz za sprzeczny z prawem wspólnotowym w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Stronie skarżącej przysługuje więc uprawnienie do zwrotu uiszczonej przez nią kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a na Staroście spoczywa obowiązek zwrotu nadpłaconej kwoty. W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez stwierdzenie obowiązku do zwrotu nadpłaconej kwoty na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (czynności) także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaskarżona czynność została dokonana w oparciu o dotychczasową praktykę ukształtowaną w wyniku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (opubl: ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21 oraz na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej przesądzono, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". W uzasadnieniu motywów uchwały zaznaczono, że taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, że do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw, by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę na szczególny charakter, jaki ma "opłata za wydanie karty pojazdu". Podkreślił, że jej celem jest jedynie przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z faktycznym wytworzeniem i wydaniem karty przez organ rejestrujący, co w innych przypadkach jest zasadniczo obowiązkiem producenta lub importera pojazdu. Należy także wspomnieć, że niepodatkowy charakter "opłaty za wydanie karty pojazdu" potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, dopuszczając możliwość dochodzenia jej zwrotu przed sądem powszechnym. Niewątpliwie powyższą uchwałą o sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko przesądził dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów (tej kwestii dotyczyło zagadnienie prawne przedstawione do rozpoznania postanowieniem o sygn. akt I OSK 52/07), ale nadto - co równie istotne - określił charakter uiszczonych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu. Uchwała ta od dnia jej ogłoszenia nakładała na sądy administracyjne obowiązek (w zakresie określonym przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oceniania legalności aktów lub czynności w sprawie zwrotu opłaty za karty pojazdu, z perspektywy zawartego w niej stanowiska, co przekładało się na stosowaną formę rozpatrywania tych spraw przez organy administracji. Stosowanie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może jednak następować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu (zob. m. in. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 955/11 oraz z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 881/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (zob. art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz. U. Nr 157, poz. 1241). Ustawa ta określa bowiem wyraźnie, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). W art. 67 ustawy wskazuje się bowiem, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)". Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zdaniem Sądu w kategorii tej mieszczą się m.in. "opłaty za wydanie karty pojazdu", które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie (stanowiące jednostki budżetowe – zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 11 ustawy [w:] Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Lex 2011 oraz C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 105), na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało też na podstawie odrębnej ustawy - art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). Mylące, w ocenie Sądu, nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które rozumie się nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Nie można bowiem abstrahować od obszernej argumentacji, jaką Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w uchwale o sygn. akt I OPS 3/07, przemawiającej za koniecznością szczególnego traktowania należności za wydanie karty pojazdu. Z uchwały wynika, że "opłaty za wydanie karty pojazdu" w ogóle nie należy ujmować w kategoriach podatkowych, a jedynie jako prosty ekwiwalent poniesionych przez organ kosztów druku i dystrybucji kart. Dlatego też, kwestionując możliwość stosowania Ordynacji podatkowej do spraw dotyczących zwrotu "opłaty za wydanie karty pojazdu", Naczelny Sąd Administracyjny nie traktował tej "opłaty" nawet jako rodzaju daniny publicznej. W konsekwencji przyjął stanowisko całkowicie wykluczające możliwość stosowania do niej ustaw podatkowych. Powyższe uzasadnia uznanie, że opłaty za wydanie karty pojazdu – z uwagi na ich specyfikę – mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, to jest należy traktować je jako niepodatkowe należności budżetowe, pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W konsekwencji zachodziły podstawy do przyjęcia w sprawie ich częściowego zwrotu trybu postępowania opartego na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Taki pogląd został również zaprezentowany w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Po 955/11. Zaznaczyć warto, że potraktowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 ustawy jest także zgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy VI kadencji nr 1181, publ. sejm.gov.pl). Przepis ten miał stanowić regulację uniwersalną porządkującą tryby załatwiania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Na porządkujący charakter art. 60 ustawy o finansach publicznych wskazuje też doktryna (zobacz C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 200). Odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, należy w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa o finansach publicznych, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, co w tej sprawie sprowadza się do przyjęcia nowego trybu rozpoznania przedmiotowego wniosku, jako złożonego po dniu 1 stycznia 2010 r., to jest po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej i to ze skutkiem wstecznym. Zdaniem Sądu, charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one mieć w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd stoi na stanowisku, że stosując przepisy działu III O.p. w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. (zobacz m.in. wyrok NSA z 7 października 2010 r., II FSK 884/09 i wyrok WSA w Łodzi III SA/Łd 768/11, publ. orzeczenia nsa.gov.pl). Przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zastosowano prawidłowego trybu postępowania, uzasadniało stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że wprawdzie przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. daje Sądowi możliwość uznania w wyroku uprawnienia wynikającego z mocy przepisów prawa, to jednak nie stanowi to obowiązku Sądu, nawet jeżeli takie żądanie zawarto w skardze. Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącej powinien potraktować go jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty w stosunku, do którego znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z dominującym nurtem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjąć należy istnienie podstaw nakazujących dokonanie przez organ zwrotu kwoty żądanej przez stronę skarżącą (zob. m. in. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 275/10). Podkreślić trzeba, że przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez stronę skarżącego czynności Starosty polegającej na zwrocie nadpłaconej opłaty za wydanie kart pojazdu, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119) Trybunał uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W opinii Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009r. I OSK 418/08, dostępny na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl , uchwała NSA z 30 października 2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Ponadto, rozpatrując niniejszą sprawę należało mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Przepis art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wobec tego wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, Starosta winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu i określić kwotę nadpłaty za wydanie kart pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na jej wydanie. W zakresie tym pomocne mogą okazać się ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministra Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006 r. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona czynność nie może być wykonana. Według Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty Poznańskiego w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Z uwagi zatem na charakter prawny tej czynności organu administracji, która ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, że jako taka nie nadaje się ona do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jej wykonalności, na podstawie art. 152 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).