VII SA/Wa 1223/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...][...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...][...]Sp. z o.o. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623) zwanej dalej Prawo budowlane po zapoznaniu się z zażaleniem wniesionym przez [...][...] Sp. z o.o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., nakładające na inwestora K. K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych zrealizowanych w związku z remontem budynku garażowego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. D. w W. oraz zgodności przedmiotowych robót z obowiązującymi przepisami - umorzył postępowanie zażaleniowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że [...][...] Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadzone ono było w oparciu o przepis art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wskazał, że przepis powołanego art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego przy czym przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.11.2006r. sygn. akt II ISK 1407/05. Powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez spółkę [...][...], która swój interes prawny wywodzi z prawa współwłasności nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzuca: 1/ prawa materialnego - art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, w taki sposób, że przyjęto, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, 2/ art. 7, 10 § 1, 61 § 4 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności VII SA/WA 1223/12 sprawy oraz faktów wskazanych przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. nakładające na inwestora K. K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych zrealizowanych w związku z remontem budynku garażowego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. D. w W. Uzasadniając skargę strona wskazała, że nie wyraziła zgody na prowadzenie robót budowlanych przez współwłaściciela nieruchomości. Wskazała ,że w myśl art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93) do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie przez inwestora prac budowlanych uznać należy za niespełnienie wymogu art. 32 prawa budowlanego, w postaci konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 1990 r., sygn. akt: IV SA 33/90 Roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. Ponadto strona skarżąca wskazała, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81 c ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawo budowlane, organ może nakładać obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na uczestników procesu budowlanego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Osoby te są więc uznane z mocy samego prawa za posiadające interes prawny uzasadniający ich udział w charakterze stron. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt: II OSK 667/2010). Ponadto w powołanym wyroku sąd I instancji uznał, że postanowienie oparte na przepisie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane ma charakter dowodowy i jest wydawane bądź to w ramach toczącego się już postępowania przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane bądź też w toku postępowania wstępnego zmierzającego do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania w trybie przepisów tej ustawy. W pierwszym przypadku interes prawny w kwestionowaniu zarówno treści takiego postanowienia, jak i potrzeby jego wydania mają strony toczącego się postępowania, o ile zaliczają się do kategorii podmiotów wskazanych w art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku, gdy postanowienie to jest wydawane w toku postępowania wstępnego interes prawny będzie miał wyłącznie adresat wydanego postanowienia. Zdaniem strony skarżącej okoliczności sprawy wskazują, że przed wydaniem przez PINB postanowienia opartego na przepisie art. 81c ust. 2 Prawo VII SA/WA 1223/12 budowlane zostało już wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w związku z remontem garażu usytuowanego przy ul. D. w W. Powyższe ustalenia, zdaniem strony wskazują, że organ nadzoru budowlanego błędnie pozbawił spółkę statusu strony w toczącym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie organu II instancji umarzające postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowo-administracyjnego ustalenie przez organ, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego ( vide wyrok wskazany prze organ zażaleniowy czy wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r, IOSK 882/10). Ustawodawca, w art. 81 c Prawa budowlanego, przyznał organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. W razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ, na podstawie ust. 2 omawianego artykułu, może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Osoby te są więc uznane z mocy samego prawa za posiadające interes prawny uzasadniający ich udział w charakterze stron. Kontrolując legalność postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organu drugiej instancji nie może zostać zaakceptowane, nie można bowiem generalnie stwierdzić, że w żadnym przypadku, poza adresatem obowiązku, inne podmioty nie są uprawnione do kwestionowania postanowienia wydanego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, że spółka z o.o. [...][...] jest współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości gruntowej, które znajdują się pod budynkiem garażowym położonym przy ul. D. w W. należącym do spółki i K. K. należy uznać, że w związku z tym przysługuje jej przymiot strony, jako współwłaściciela. Zgodzić się należy ze skarżącą spółką co do tego, że może być stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c Prawa budowlanego. Nie można nawet wykluczyć, że co do zasady, także na wszystkich współwłaścicieli można nakładać obowiązki na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że postanowienie wydawane na tej podstawie prawnej ma charakter dowodowy i służy zebraniu materiału dowodowego na potrzeby jakiegoś już prowadzonego postępowania lub też materiału weryfikującego potrzebę wszczęcia postępowania, na przykład w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektu budowlanego. Wychodząc z takiego założenia, stwierdzić należy, że strony postępowania nie można utożsamiać z adresatem rozstrzygnięcia. W wielu przypadkach adresatem rozstrzygnięcia organu administracji może być wyłącznie określony podmiot (np. inwestor), nie oznacza to wszak, że tylko on jest stroną postępowania, o tym przymiocie decyduje przesłanka interesu prawnego lub przepisy prawa materialnego wyznaczające krąg stron określonego postępowania (np. w sprawie pozwolenia na budowę). W obowiązującym prawie można znaleźć przypadki przepisów, które regulując kwestię środków zaskarżenia jakiegoś rozstrzygnięcia, limitują krąg podmiotów uprawnionych do ich wniesienia. Jako przykład można wskazać chociażby przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który ogranicza krąg stron w postępowaniu dot. pozwolenia na użytkowanie wyłączenie do osoby inwestora, pozbawiając takiej możliwości innym osobom. Takiego ograniczenia nie zawiera jednak przepis art. 81 c ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia jest wyznaczany przez ustalony przez organ krąg stron postępowania. W zależności zatem od okoliczności danego przypadku, różny może być krąg stron prowadzonego przez organ postępowania. Wyznacza go charakter tego postępowania (kontrolne lub o charakterze merytorycznym) oraz przedmiot. Skoro postanowienie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wydawane jest w toku innego prowadzonego postępowania, to nie znajduje uzasadnienia ograniczenie podmiotów uprawnionych do udziału w nim tylko do adresatów postanowienia, jak wyżej wskazano, ograniczenia takiego nie uzasadnia zamknięty krąg adresatów obowiązku. Osoby biorące udział w charakterze stron w jakimś postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy prawa budowlanego, w razie wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zachowują swój status i mają prawo wnieść zażalenie, skoro ustawa nie ogranicza kręgu podmiotów do tego uprawnionych. Strony postępowania zachowują swój status procesowy przez całe postępowanie. W szczególności nie można zaakceptować praktyki, która pozwalałaby prowadzić organom postępowanie dowodowe poza udziałem stron postępowania. Wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie ma charakter dowodowy. Reżim prowadzenia postępowania dowodowego regulują w szczególności przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które gwarantują stronom postępowania prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.). Podkreślić więc należy, ze postanowienie wydane na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego ma przede wszystkim charakter dowodowy i jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień (wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1192/05, Lex nr 289261). Szczególnym przypadkiem może być postępowanie wstępne zmierzające do wyjaśnienia istnienia bądź nieistnienia okoliczności uzasadniających wszczęcie określonego postępowania w trybie przepisów Prawa budowlanego, jednak i w tym przypadku stronami postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego mogą być uczestnicy procesu budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05) legitymujący się interesem prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę, przyjęcie w tej sprawie przez organ odwoławczy poglądu, że strona skarżąca będąca współwłaścicielem nieruchomości nie legitymuje się prawem do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art.81c ust.2 Prawa budowlanego z 1994r, należało uznać za naruszające przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art.28 kpa i art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygniecie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 200 przywołanej wyżej ustawy.