II GSK 521/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 984/12 w sprawie ze skargi Rady Powiatu [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 984/12, wydanym w sprawie ze skargi Rady Powiatu S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu powiatu s. za rok 2011 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Komisja Rewizyjna Rady Powiatu S. zwróciła się z wnioskiem do Rady Powiatu S. o nieudzielanie absolutorium Zarządowi Powiatu S. za wykonanie budżetu za rok 2011. Po podjęciu uchwał w sprawie zatwierdzenia sprawozdań finansowych powiatu za rok 2011, Przewodnicząca Rady Powiatu S. poddała pod głosowanie projekt uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielania absolutorium. W pierwszej kolejności poddano pod głosowanie projekt uchwały w sprawie nieudzielania absolutorium Zarządowi Powiatu z tytułu wykonania budżetu za rok 2011. Uchwała ta nie została podjęta. Następnie poddano pod głosowanie projekt uchwały w sprawie udzielenia absolutorium. Uchwałą Rady Powiatu S. z [...] maja 2012 r. udzielono Zarządowi Powiatu Sztumskiego absolutorium z tytułu wykonania budżetu powiatu za rok 2011. Kolegium RIO w G. (dalej także: Organ lub Kolegium) uznało, ze względów proceduralnych, niniejszą uchwałę za sprzeczną z prawem. Kolegium wskazało, że Rada Powiatu S. odrzuciła projekt uchwały w sprawie nieudzielania absolutorium Zarządowi, dlatego brak było rozstrzygnięcia w sprawie absolutorium dla Zarządu Powiatu S. Zdaniem Organu ustawodawca nie przewidział sytuacji, gdy w powiecie jest głosowany wniosek o nieudzielanie absolutorium i nie uzyska on wymaganej przez ustawę większości głosów. Także przepisy prawa nie domniemają możliwości przyjęcia uchwały o udzieleniu absolutorium w razie odrzucenia uchwały o nieudzielaniu absolutorium. W ocenie Kolegium niedopuszczalne było również uruchamianie ponownej procedury głosowania w sprawie udzielenia absolutorium. Uchwałą nr [...] Kolegium RIO w G. z [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577, z późn. zm.), art. 12 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.; dalej: u.s.p.) oraz art. 270 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.; dalej: u.f.p.), po rozpoznaniu uchwały nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu Powiatu S. za rok 2011, orzekło o nieważności badanej uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. (dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) wniosła Rada Powiatu S. (dalej: Skarżąca) zarzucając Organowi naruszenie art. 12 pkt 6 w związku z art. 16 ust. 3 u.s.p. oraz art. 271 ust. 1 u.f.p. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że zgodnie z wnioskiem Komisji Rewizyjnej, w porządku obrad znalazły się dwa projekty uchwał dotyczących absolutorium: w sprawie nie udzielenia absolutorium oraz w sprawie udzielenia absolutorium. W tej kolejności uchwały te, zgodnie z opinią Komisji Rewizyjnej, zostały przegłosowane. Nie do zaakceptowania jest stanowisko Organu, że głosowaniu może być poddany tylko jeden projekt uchwały, zgodny ze stanowiskiem Komisji Rewizyjnej, a odrzucenie projektu uchwały o nieudzielenie absolutorium, kończy procedurę głosowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wskazał, że Organ stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu S. o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Powiatu uznał, iż podjęto ją z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 6 w związku z art. 16 ust. 3 u.s.p. Sąd I instancji stwierdził, że: 1. z mocy art. 12 pkt 6 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady należy, między innymi, podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium. Zgodnie z art. 30 ust. 1a u.s.p. uchwałę w sprawie absolutorium rada podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu. Wobec tego oczywistym jest, iż przepis ten odnosi się do uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium; 2. nieuprawniony jest pogląd, co do związania rady gminy, treścią wniosku komisji rewizyjnej i konieczności poddania pod głosowanie tego wniosku. Rada powiatu ma prawo do decydowania o treści uchwały. Pomimo, że ustawa o samorządzie powiatowym nadaje mocną pozycję komisji rewizyjnej w procedurze absolutoryjnej, to jednakże rada, a nie ta komisja, podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium i rada decyduje o ostatecznej treści uchwały w przedmiocie absolutorium; 3. instytucja absolutorium jest mocno powiązana z oceną wykonania budżetu. Rada rozpatruje bowiem sprawozdanie z wykonania budżetu oraz podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu. Absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu, a nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki. Dokonując oceny wykonania budżetu, rada powinna to czynić w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego. Przy tych merytorycznych kryteriach oceny, nie bez znaczenia dla rady powinno pozostawać stanowisko, nie tylko jej własnej komisji rewizyjnej, opiniującej wykonanie budżetu, ale przede wszystkim opinie składu orzekającego RIO. Sąd wskazał również, że z przepisu art. 13 ust. 2 u.s.p. wynika, iż jeżeli uchwała o udzieleniu absolutorium została poprzez głosowanie odrzucona, to jest to równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Wykładnia językowa dyspozycji art. 13 ust. 2 u.s.p. wskzauje, że celem tego przepisu jest jednorazowe rozstrzygnięcie kwestii absolutorium, ale w zakresie sytuacji objętej wolą ustawodawcy. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca zamierzał objąć "jednorazowością" również i taki stan faktyczny, w którym uchwała o nieudzielaniu absolutorium została w głosowaniu odrzucona, co miałoby być równoznaczne z przyjęciem uchwały o udzieleniu zarządowi absolutorium, to taki też byłby jego zapis. Dodatkowo, mając na względzie wykładnię systemową zewnętrzną, za logiczną koniecznością przyjęcia przez ustawodawcę takiego, a nie innego prawnego rozwiązania, przemawia dyspozycja art. 199 ust. 3 u.f.p., który nakazuje radzie rozpatrzyć sprawozdanie zarządu z wykonania budżetu i podjąć uchwałę w sprawie absolutorium do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku budżetowym. Gdyby zatem ustawodawca nie przewidział konstrukcji odrzucenia uchwały o udzieleniu absolutorium, ze skutkiem równoznacznym z podjęciem uchwały o nieudzielaniu absolutorium, to kwestia dotycząca absolutorium dla organu wykonawczego mogłaby w ogóle nie być przez radę w formie uchwały rozstrzygnięta, lub rozstrzygano by ją dopiero ze znacznym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 199 ust. 3 u.f.p., a ta okoliczność w istotny sposób mogłaby rzutować na prawidłowość funkcjonowania powiatu. Zdaniem Sądu, nieuprawnione jest twierdzenie, że głosuje się "w sprawie absolutorium", a treść uchwały powstaje dopiero w wyniku głosowania; treść uchwał powinna być sformułowana jeszcze przed samym aktem głosowania, radni muszą bowiem wiedzieć jakiej treści uchwałę głosują. Faktycznie, poddana pod głosowanie uchwała powinna mieć treść pozytywną, tj. w brzmieniu: "w sprawie udzielenia absolutorium"; oddanie pod głosowanie takiej uchwały zawsze doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia kwestii absolutorium. Oddanie bezwzględnej większości głosów za uchwałą "w sprawie udzielenia absolutorium" prowadzi do jego udzielenia. Tylko nieuzyskanie tej większości, należy rozumieć jako nieudzielenie absolutorium. W sytuacji poddania pod głosowanie uchwały "w sprawie nieudzielenia absolutorium", nieuzyskanie przez nią bezwzględnej większości głosów, nie można zakwalifikować, jako udzielenia absolutorium. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie absolutorium, a tym samym koniec procedury absolutoryjnej, gdy w wyniku głosowania uchwały "o nieudzieleniu absolutorium" nie uzyskano bezwzględnej większości głosów mógłby pociągnąć niekorzystne następstwa dla wspólnoty samorządowej. Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzona przez Organ wykładnia art. 13 ust. 2 u.s.p. doprowadziła do niedopuszczalnej wykładni prawotwórczej. Skargę kasacyjną wniosła RIO w G., zarzucając Sądowi: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 12 pkt 6 w związku z art. 16 ust. 3 u.s.p. polegające na przyjęciu, że wniosek komisji rewizyjnej nie jest podstawą głosowania rady powiatu, a rada ta zawsze głosuje nad uchwałą o treści pozytywnej tj. w brzmieniu: "w sprawie udzielenia absolutorium"; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim przepisu art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; dalej: P.p.s.a.) przez stwierdzenie nieważności aktu nadzoru - uchwały nr 201/p126/A/12 z 5 lipca 2012 r., choć ustawa w przypadku uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego dopuszcza jedynie uchylenie takiego aktu. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd oraz o zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu Organ wskazał, iż ustawodawca nie rozwiązał sytuacji, gdy w powiecie jest głosowany wniosek o nieudzielenie absolutorium i nie uzyska on wymaganej, bezwzględnej większości ustawowego składu rady. Przepisy prawa nie wprowadzają zatem domniemania możliwości przyjęcia uchwały o udzieleniu absolutorium w razie odrzucenia uchwały o nieudzieleniu absolutorium. W ocenie Kolegium RIO decydujący w tej kwestii jest wniosek komisji rewizyjnej, który podlega głosowaniu. Powinien on być z tych względów sformułowany jasno i precyzyjnie, a tym samym nie może być alternatywny (tj. w sprawie nieudzielenia absolutorium oraz w sprawie udzielenia zarządowi absolutorium). W takiej sytuacji po dokonaniu analizy całości wniosku (w szczególności jego uzasadnienia), należy zinterpretować jego istotę (tzn. czy dotyczy udzielenia czy też nieudzielenia absolutorium). Jak podkreślił Organ, w niniejszej sprawie Komisja Rewizyjna wystąpiła do Rady Powiatu o głosowanie nad nieudzieleniem zarządowi absolutorium. Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej niedopuszczalne jest uruchamianie ponownej procedury głosowania w sprawie udzielenia absolutorium, co miało miejsce w niniejszej sprawie tj. głosowanie nad projektem uchwały o udzielenie absolutorium, po przeprowadzeniu (i zakończeniu) głosowania nad projektem uchwały w sprawie nieudzielania absolutorium. Organ podniósł również, iż zgodnie z art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku aktu nadzoru, jakim jest uchwała Kolegium, nie ma zatem możliwości stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie, zgodnie z wnioskiem Komisji Rewizyjnej w porządku obrad znajdowały się dwa projekty uchwał dotyczących absolutorium: 1. w sprawie nieudzielenia oraz 2. w sprawie udzielenia absolutorium i w tej kolejności, zgodnie z opinią Komisji Rewizyjnej były głosowane. Oba projekty dotyczyły jednej i tej samej sprawy tj. absolutorium dla zarządu z tytułu wykonania budżetu. W tych okolicznościach nie można mówić o ponownym głosowaniu, skoro oba projekty dotyczyły tej samej materii. Zdaniem Skarżącej nie do zaakceptowania jest stanowisko Organu, iż głosowaniu może być poddany tylko jeden projekt uchwały, który jest zgodny ze stanowiskiem komisji rewizyjnej, a odrzucenie projektu uchwały o nieudzieleniu absolutorium kończy procedurę głosowania w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej zarzuty okazały się być trafne. Zgodnie z postanowieniami art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 12 pkt 6 w związku z art. 16 ust. 3 u.s.p. nie można uwzględnić zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z postanowieniami art. 12 pkt 6 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 3 tej ustawy komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu powiatu i występuje z wnioskiem do rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Z treści postanowień art. 12 pkt 6 u.s.p. wynika, że do właściwości rady powiatu należy w szczególności podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia, jak również w sprawie nieudzielenia absolutorium zarządowi powiatu. Z kolei z art. 16 ust 3 w powiązaniu z art. 12 pkt 6 nie sposób wywodzić, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że rada powiatu jest w istocie związana wnioskiem komisji rewizyjnej w zakresie przedmiotu projektu uchwały, który ma być poddany pod głosowanie organu powiatu, jakim jest rada powiatu. Fakt, że wniosek Komisji Rewizyjnej dotyczył nieudzielania absolutorium, nie krępuje Rady Powiatu i nie stoi na przeszkodzie przeprowadzeniu głosowania w przedmiocie udzielenia absolutorium, w przypadku, gdy w następstwie wniosku Komisji Rewizyjnej dotyczącego nieudzielania absolutorium, Rada Powiatu nie podjęła uchwały w przedmiocie nieudzielania absolutorium. Autor skargi kasacyjnej dokonując wykładni art. 16 ust. 3 w powiązaniu z art. 12 pkt 6 u.s.p. stracił z pola widzenia pozostałe regulacje zawarte w art. 16 u.s.p., a dotyczące zasad funkcjonowania komisji rewizyjnej. Otóż, jak wskazuje się w doktrynie, dla sprawnego sprawowania funkcji kontrolnej rada powiatu powołuje komisję rewizyjną. Jednak komisja rewizyjna (co należy wyraźnie podkreślić) nie jest organem kontrolnym powiatu, a jedynie aparatem pomocniczym rady, przy pomocy którego rada powiatu wykonuje swoją funkcję kontrolną. Innymi słowy, komisja rewizyjna, dokonując czynności kontrolnych, nie działa samodzielnie, może bowiem wykonywać te czynności wyłącznie w zakresie i trybie ustalonym przez radę i przedstawia radzie wyniki kontroli wraz ze stosownymi wnioskami. Rozstrzygnięcie w sprawie objętej kontrolą należy wyłącznie do rady powiatu (zob. Cz. Martysz, Komentarz do art. 16 ustawy o samorządzie powiatowym, Lex). Podstawowym zadaniem komisji rewizyjnej jest niewątpliwie kontrola wykonania budżetu powiatu i występowanie z wnioskiem do rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium z tego tytułu. Wniosek komisji rewizyjnej w tej sprawie podlega wprawdzie zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową, niemniej opinia w tej sprawie nie ma dla rady mocy wiążącej. Należy też dodać, że wniosek komisji rewizyjnej nie podlega głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania jej własnego budżetu (zob. wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1798/99, Lex, nr 49428, oraz Cz. Martysz, Komentarz do art. 16 ustawy o samorządzie powiatowym, Lex). Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia należy dojść do wniosku o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 16 ust. 3 w powiązaniu z art. 12 pkt 6 u.s.p. przez Sąd I instancji oraz Radę Powiatu S. W świetle postanowień u.s.p., w tym także art. 16 ust. 3 u.s.p. i art. 12 pkt 6 u.s.p. dopuszczalne jest podjęcie uchwały dotyczącej udzielenia absolutorium zarządowi powiatu, także w przypadku, gdy komisja rewizyjna wystąpiła z wnioskiem o nieudzielanie absolutorium, w następstwie którego nie podjęto uchwały w sprawie nieudzielania absolutorium. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 148 P.p.s.a. należy wskazać, że zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zwrócono uwagę, że użyty w art. 148 P.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd - uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru - nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani wydania go z naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 929/08). W zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji zastosował zatem środek nieprzewidziany w odniesieniu do takiej formy działania organu administracji, jaką jest akt nadzoru. Wskazane naruszenie prawa procesowego ponad wszelką wątpliwość miało istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło bowiem do podjęcia przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, które nie było przewidziane w przepisach P.p.s.a. w odniesieniu do aktu nadzoru. Rozpatrując sprawę ponownie Sąd I instancji powinien uwzględnić uwagi zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dotyczące wykładni art. 148 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).