II GSK 929/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 172/08 w sprawie ze skargi Rady Miasta D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] marca 2008 r., w punkcie 1 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a w punkcie 2 określił, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że zaskarżonym aktem nadzoru Wojewoda L., działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta D. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Miasta D. oraz Gminnego Programu Walki z Narkomanią na terenie Miasta D. na 2008 rok w części obejmującej Rozdział III ust. 3.1 w brzmieniu "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu)" i "szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych" oraz Rozdział V ust. 5.2 Lp. 1 w tabeli w brzmieniu: "monitoring miasta" i "szkolenia sprzedawców" programu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały. W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta w części uchwały objętej aktem nadzoru, przekroczyła swoje kompetencje, gdyż wymienione tam zadania nie mieszczą się w zakresie spraw uregulowanych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych podjętym na podstawie art. 41 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473), zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości. Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1, gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Jego zdaniem, w świetle powołanych przepisów nie znajduje umocowania prawnego przeznaczenie dochodów z opłat za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na zakup sprzętu do monitoringu najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście oraz na pokrycie kosztów szkoleń dla sprzedawców napojów alkoholowych, gdyż sprzedawcy napojów alkoholowych nie są podmiotami uczestniczącymi w procesie służącym realizacji profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych, a ich rola ogranicza się jedynie do odmowy sprzedaży alkoholu w przypadkach określonych ustawą pod rygorem utraty zezwolenia na jego sprzedaż. Natomiast w kwestii monitoringu miejsc niebezpiecznych, zdaniem Wojewody, słuszność prowadzenia takich działań nie ulega wątpliwości, jednakże winny być one finansowane z innych źródeł, z uwagi na fakt, iż zadanie to wykracza poza cel unormowań zawartych w ustawie. Uzasadniając uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd I instancji zwrócił uwagę wpierw na to, że skoro ustawodawca wymieniając w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zadania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych użył słowa "w szczególności", to znaczy, że wymieniony w nim katalog zadań nie jest zamknięty. Istotne jest natomiast, by podjęte działania miały na celu zapobieganie lub rozwiązywanie patologicznych sytuacji o podłożu polegającym na nadużywaniu alkoholu. Pomoc świadczona na tej podstawie (i finansowana z opłat za zezwolenie na sprzedaż alkoholu) nie może, więc dotyczyć innych patologii społecznych. Mając to na uwadze Sąd zgodził się z organem nadzoru, że finansowanie monitoringu ulicznego w celu poprawy bezpieczeństwa wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych i uchwała w tej części zapadła z naruszeniem art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sąd nie podzielił natomiast poglądu Wojewody, iż szkolenie sprzedawców jest zbędne ze względu na ich obowiązek znajomości regulacji prawnych, jako przedsiębiorców wykonujących działalność objętą szczególnym zezwoleniem. Wojewoda nie może przesądzać, jaki będzie zakres szkolenia, gdyż może ono obejmować również inne niż stricte prawne aspekty. Ponadto rola Wojewody ograniczała się do badania legalności uchwały, a nie celowości podjętych środków. W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżony akt nadzoru zapadł w części z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Mimo, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. jest w częściowo zasadne, zawiera również naruszenie prawa. Zgodnie zaś z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 po z. 1270 ze. zm.), dalej: p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Według Sądu I instancji wykładnia tego przepisu wskazuje na to, że przy uwzględnieniu skargi jedyną treścią rozstrzygnięcia jest uchylenie zaskarżonego aktu. II W skardze kasacyjnej Wojewoda L. zarzucił wyrokowi naruszenie: 1) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 w związku z 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, polegającego na przyjęciu, iż zadania wskazane przez Radę Miasta w Rozdział III ust. 3.1 w brzmieniu: "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu)" i: "szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych" oraz Rozdział V ust. 5.2 Lp. 1 w tabeli w brzmieniu: "monitoring miasta" i "szkolenia sprzedawców" Programu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr XX1I/139/2008 mieszczą się w katalogu zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych 2) art. 148 p.p.s.a. poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości pomimo uznania go w uzasadnieniu do wyroku za w części zasadne. Podnosząc te zarzuty organ nadzoru domagał się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Rady Miasta D. ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wywodziła, iż to, że katalog zadań realizowanych przez gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określony w art. 41 ust. 1, ma charakter otwarty nie oznacza, że rada gminy może w sposób dowolny te zdania określać. Granice przewidzianej prawem swobody rady gminy w tym zakresie wyznacza obowiązujący porządek prawny, ponieważ wynikająca z art. 41 ust. 2 delegacja rady do określenia zadań gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych obejmuje tylko takie zadania, które mieszczą się w dyspozycji art. 41 ust. 1 ustawy i nie wynikają z żadnych innych przepisów powszechnie obowiązujących. W ocenie Wojewody L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. naruszył także art. 148 p.p.s.a. ponieważ mimo tego, że przepis ten wyraźnie nie stanowi, że sąd "uchyla akt w całości lub części", to jednak należy przyjąć, że sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części. III Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. W myśl tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec przytoczonej treści przepisu nie może budzić wątpliwości, że skuteczność tej podstawy skargi kasacyjnej uzależniona jest od tego, czy pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Istotnym jest także, iż pomimo, że ustawodawca w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wskazał na formę naruszenia przepisów postępowania, to w orzecznictwie i piśmiennictwie nie jest sporne, iż chodzi w nim o naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną ich wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie prezentuje pogląd, że można i należy oprzeć skargę kasacyjną na naruszeniu przepisu prawa w obu tych formach, w sytuacji, gdy na skutek błędnego zrozumienia treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie nastąpiło jego niewłaściwe zastosowanie. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której Sąd I instancji na skutek błędnej wykładni art. 148 p.p.s.a. niewłaściwie zastosował ten przepis. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Według Sądu I instancji i przywołanego w uzasadnieniu wyroku poglądu wyrażonego w piśmiennictwie, zawarta w art. 148 p.p.s.a. norma nie pozwala, przy uwzględnieniu skargi, na inne rozstrzygnięcie niż uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, a to oznacza, że nie jest możliwe uchylenie zaskarżonego aktu w części. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu, gdyż pozostaje on w sprzeczności z klasyczną regułą logiki prawniczej - argumentum a fortiori w odmianie a maiori ad minus (por. np Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Wyd. XX, Warszawa 1997, s. 251 n. oraz T. Staweczki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, 4. wydanie, Warszawa 2003, s. 177). Zauważyć przy tym należy, że w dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie nie budził wątpliwości pogląd, że mimo, iż art.148 p.p.s.a. wyraźnie tak nie stanowi sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w części, jak i w całości ( por., T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 465, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005 r. sygn akt II OSK 235/05 – Lex 196688). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyty w art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani też wydania go naruszeniem prawa. Może natomiast uchylić zaskarżony akt w części. Wywodzenie z treści art. 148 p.p.s.a zakazu uchylenia aktu nadzoru w części nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i jest niezgodne z regułą argumentum a fortiori w odmianie a maiori ad minus, na co słusznie wskazuje strona skarżąca w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona skarżąca w obrębie omawianej podstawy kasacyjnej, zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 148 p.p.s.a. polegające na uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, mimo że z treści uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd uznał je za wadliwe jedynie w części. Uzasadnienie tego zarzutu pozwala na przyjęcie uprawnionego poglądu, że według kasatora naruszenie art. 148 p.p.s.a. polegało zarówno na błędnej jego wykładni jak i niewłaściwym zastosowaniu. Zważyć zatem należy, że w pisemnych motywach, kontrolowanego w granicach skargi kasacyjnej wyroku Sądu I instancji, Sąd ten podzielił pogląd strony skarżącej, iż uchwała Rady Miasta D. w części dotyczącej "monitoringu najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu)" (rozdział III ust. 3.1 oraz rozdział V ust. 5.2 Lp.1) . Analizując przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości Sąd I instancji przyjął, że finansowanie monitoringu ulicznego z puli pochodzącej z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu i przeznaczonej wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi na terenie gminy narusza art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale mimo stwierdzenia, że rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Programów Alkoholowych... w zakresie "monitoringu najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu) i "monitoring miasta" odpowiada prawu, Sąd I instancji uchylił je w całości. Zgodzić się więc należy ze stroną skarżącą, że w takiej sytuacji doszło do naruszenia art. 148 p.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Gdyby bowiem Sąd I instancji prawidłowo wyłożył art. 148 p.p.s.a. i właściwie go zastosował treść wyroku byłaby inna. Nieusprawiedliwiony jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 41 ust. 2 w związku z art. 41ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Według strony skarżącej naruszenie wskazanych przepisów polegało na niewłaściwym ich zastosowaniu poprzez przyjęcie, że zadania określone jako "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście (zakup sprzętu) i "szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych" mieszczą się w katalogu zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w kontrolowanym orzeczeniu Sąd I instancji przesądził, że zadanie dotyczące monitoringu ulicznego (określone w rozdziale III ust. 3.1 uchwały jako "monitoring najbardziej niebezpiecznych miejsc ..." i w rozdziale V ust. 5.2 jako "monitoring miasta") wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, a tym samym zarzut naruszenia w tym zakresie art. 4 1 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest niezrozumiały. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że pogląd Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu wyroku nie przekłada się na treść orzeczenia, ale wada ta została skutecznie wytknięta w ramach zarzutu naruszenia art. 148 p.p.s.a. Natomiast zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ingerencja organu nadzoru w kontrolowaną uchwałę w zakresie działania określonego jako "szkolenie dla sprzedawców napojów alkoholowych" (rozdział III ust. 3.1 Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych...) jak i jako "szkolenie sprzedawców" (rozdział V ust. 5.2. Lp. 1 Programu...) naruszała art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a to czyni zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 w związku z ust. 2 tej ustawy, w tym zakresie, niezasadnym. Stosownie do powołanego w omawianym zarzucie art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, realizacja zadań, o których mowa w ust. 1 jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiących część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalonych corocznie przez gminę. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika. Z kolei przywołany w zdaniu pierwszym tego przepisu ust. 1 stanowi, że prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin, przy czym punkty od 1-7 wymieniają zadania, mające służyć realizacji działań ukierunkowanych na profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych. Nie budzi przy tym wątpliwości kasatora, że katalog zadań wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest katalogiem otwartym, jednakże w jego ocenie szkolenie sprzedawców nie jest realizacją działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i to z dwóch powodów. Po pierwsze obowiązkiem właścicieli placówek prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych jest znajomość i stosowanie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także konsekwencji jakie grożą w przypadku nie przestrzegania tych przepisów. Po wtóre, sprzedawcy napojów alkoholowych nie są podmiotami uczestniczącymi w procesie realizacji ratio legis ustawy – profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych, a ich rola ogranicza się jedynie do odmowy sprzedaży alkoholu w przypadkach określonych ustawą "pod rygorem utraty zezwolenia na jego sprzedaż" (str. 5 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu zauważa wpierw, że pojęcie sprzedawcy napojów alkoholowych użyte w Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych ... nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zarówno z pisemnych wyjaśnień nadesłanych w toku postępowania nadzorczego jak i z treści skargi wniesionej do Sądu I instancji wynika, iż intencją Rady Miasta było szkolenie sprzedawców, a zatem osób bezpośrednio sprzedających napoje alkoholowe, a do kręgu tego najczęściej nie należą przedsiębiorcy posiadający zezwolenie. Rację ma organ nadzoru, że przedsiębiorca posiadający zezwolenie powinien znać uregulowania prawne zawarte w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, ale uszło jego uwadze, że ustawodawca nie nałożył na podmiot posiadający zezwolenie obowiązku szkolenia pracowników sprzedających alkohol. Celem szkoleń nie byłaby zatem edukacja prawna przedsiębiorców nakierowana na ochronę ich interesów, tylko edukacja sprzedawców, a więc osób bezpośrednio mających realizować zakazy wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Potrzeby takiej edukacji nie niweluje fakt, że ustawa przewiduje w stosunku do sprzedawców sankcje karne. Skoro Rada Miasta D. twierdzi w skardze, że wiedza sprzedawców o obowiązku odmowy sprzedaży jest zbyt ogólna i nie obejmuje tego "jakie działania podjąć w zakresie sprawdzenia, czy odmowa takiej usługi jest uzasadniona", to szkolenie sprzedawców ukierunkowane na ten cel mieści się w działaniach profilaktycznych, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nie obojętnym dla takiej konkluzji jest treść art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ustawodawca pozostawiając sprzedającemu ocenę, czy istnieją wątpliwości, co do pełnoletniości nabywcy nie naprowadził jakiegokolwiek kryterium tej oceny. Konstrukcja komentowanego przepisu może rodzić wątpliwości co do tego, czy uprawnienie żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy jest ograniczona tylko do przypadków "istnienia wątpliwości co do wieku nabywcy", czy też w każdym przypadku sprzedający może legitymować nabywcę. Jeżeli zatem celem szkolenia jest edukacja zmierzająca w efekcie do wyeliminowania przypadków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nieletnim, to nie do zaaprobowania jest teza postawiona w rozstrzygnięciu nadzorczym, że zadanie to nie służy profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.