II OSK 235/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser /spr./, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Anna Żak, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ostrzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Po 706/04 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Ostrzeszowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr PN.Ka-4.0911-141/2004 w przedmiocie statutu Ostrzeszowskiego Centrum Kultury w Ostrzeszowie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Po 706/04 uwzględnił w części skargę Rady Miejskiej Ostrzeszowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr PN.Ka-4.0911-141/2004 w przedmiocie stwierdzenia nieważności §§ 5, 8 pkt 2, 9 pkt 2, 12, 13, 20, 23, 24 ust.1 i 25 Statutu Ostrzeszowskiego Centrum Kultury, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XIV/123/2004 Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 29 marca 2004 r. w sprawie Statutu Ostrzeszowskiego Centrum Kultury, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 5, § 8 pkt 2 oraz § 24 ust. 1 statutu. W pozostałej części Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił i określił, iż zaskarżony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego akt nadzoru nie może zostać wykonany w zakresie objętym uchyleniem. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2004 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), przywoływanej dalej jako – usg) stwierdził nieważność uchwały Nr XIV/123/2004 Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 29 marca 2004 r. w sprawie w sprawie Statutu Ostrzeszowskiego Centrum Kultury (zwany dalej Statutem), w części dotyczącej: §§ 5, 8 pkt 2, 9 pkt 2, 12, 13, 20, 23, 24 ust.1 i 25 Statutu. Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał, że postanowienie § 5 Statutu stanowiący, iż Ostrzeszowskie Centrum Kultury (dalej jako OCK) prowadzi działalność kulturalna w oparciu o roczny plan pracy zatwierdzony przez dyrektora narusza przepis art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) cytowanej dalej jako udzk), zgodnie z którym dyrektor instytucji kultury jest zobowiązany przedstawić organizatorowi do uzgodnienia program działania instytucji kultury. Dalej podniesiono, iż brzmienie § 9 pkt 2 przewidujące, iż w skład OCK wchodzi Muzeum Regionalne narusza art. 5 a ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.), przywoływana dalej jako uom, stanowiący, iż muzea są instytucjami kultury i mogą być łączone jedynie z innymi muzeami. Wojewoda z powyższej przyczyny zakwestionował przepis § 8 pkt 2 Statutu w zakresie, w jakim OCK powierza się zadanie polegające na sprawowaniu opieki nad zabytkami. Organ nadzoru wskazał, iż w związku z tym, iż ustawa udzk posługuje się terminem "instytucja kultury", niezgodne z nią jest brzmienie §§ 9, 13 oraz 20 w zakresie w jakim dla OCK oraz wchodzących w jego skład jednostek użyto nieustawowego określenia "instytucja upowszechniania kultury". Nadto Wojewoda zakwestionował ważność § 12 ze względu na zawarte w tym przepisie postanowienie w przedmiocie "roli zastępcy" dyrektora OCK – zgodnie z przepisem art. 15 ust. 6 udzk organizator instytucji kultury powinien w statucie w sposób jednoznaczny określić czy przewiduje powołanie stanowiska zastępcy (zastępców) dyrektora i w takim przypadku określić sposób oraz tryb ich powoływania i odwoływania. Treść § 23 Statutu jest niezgodny, zdaniem Wojewody, z przepisem art. 15 ust. 1 udzk oraz z przepisem art. 33 ust. 5 usg – zgodnie z tymi przepisami pracodawcą dla dyrektora instytucji kultury OCK jest organizator, burmistrz zaś jest jego zwierzchnikiem służbowym. Określenie w § 24 ust. 1 Statutu 4-letniej kadencji dyrektora OCK ogranicza uprawnienia burmistrza, ponieważ zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 5 usg w związku z przepisem art. 68 § 1 [1] Kodeksu pracy (dalej jako kp), określenie czasookresu trwania stosunku pracy dyrektora OCK należy do wyłącznej właściwości burmistrza. Ponadto przekroczeniem kompetencji Rady Miejskiej jest zawarty w § 25 Statutu wymóg zasięgnięcia opinii wszystkich komisji Rady w przypadku decyzji burmistrza o odwołaniu dyrektora jednostki. Uchwałą z dnia 27 maja 2004 r. nr XVI/144/2004 Rada Miejska Ostrzeszowa na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 98 ust. 3 usg wniosła skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając mu niezgodność z prawem i wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi do sądu I instancji Rada zarzuciła organowi nadzorczemu dowolną interpretację postanowień ustawy z dnia 25 października 1991 r. – udzk, która skutkuje ograniczeniem uprawnień Rady Miejskiej jako organizatora samorządowej instytucji kultury. Prowadzenie działalności kulturalnej na terenie miasta i gminy, jako zadania własnego gminy, Skarżąca wywodzi z przepisów: art. 9 ust. 2 udzk oraz z art. 7 ust. 1 pkt 9 usg. W celu prowadzenia działalności kulturalnej Rada powołała uchwałą z dnia 25 czerwca 1992 r. Nr XXIV/205/92 Ostrzeszowskie Centrum Kultury, dokonując połączenia Miejskiej Biblioteki Publicznej im. Stanisława Czernika, Muzeum Regionalnego i Ostrzeszowskiego Domu Kultury im. Antoniego Serbeńskiego oraz postanawiając o utracie mocy uchwały nr XVI/92/87 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ostrzeszowie z dnia 29 października 1987 r. w sprawie powołania i nadania statutów instytucjom upowszechniania kultury, działającym na terenie miasta i gminy. Skarżąca w skardze stwierdziła, iż w roku 2004 uchwałą zakwestionowaną przez rozstrzygnięcie nadzorcze dokonała jedynie aktualizacji nadanego OCK Statutu z roku 1992. Skarżąca nie zgadza się z motywami rozstrzygnięcia nadzorczego wywodząc, co następuje. W przepisie art. 15 ust. 4 udzk mowa o kandydacie na stanowisko dyrektora instytucji kultury, zaś w § 5 Statutu chodzi o obowiązki oraz uprawnienia urzędującego już dyrektora – nie zachodzi więc sprzeczność, ponieważ są to dwie niezależne od siebie sytuacje faktyczne. Przepis art. 5a ustawy o muzeach ma zastosowanie do muzeów łączonych z innymi instytucjami kultury – Muzeum Regionalne w Ostrzeszowie zaś jest – zdaniem Skarżącej – Izbą Pamięci w rozumieniu ustawy o muzeach, która funkcjonuje na terenie miasta i gminy od roku 1992. Rada w uzasadnieniu skargi wskazała, iż Muzeum, o którym w niniejszej sprawie mowa, posiada za niski budżet, aby tworzyć odrębną instytucję – ma ono jednak znaczenie dla lokalnej wspólnoty samorządowej. W muzeum jest jedynie ekspozycja dotycząca norweskich jeńców wojennych – instytucja ta jest odwiedzana przez obywateli norweskich, zaś w roku 2003 wizytę w nim złożył Ambasador Królestwa Norwegii w Polsce. Treść § 8 ust. 2 Statutu odpowiada przepisowi art. 32 ust. 2 pkt 2 udzk. Wyrażenie "upowszechnianie kultury" użyte w §§ 9, 13 oraz 20 Statutu obrazuje – wedle Skarżącej – działalność prowadzoną przez tę instytucję kultury, a jego brzmienie nie pozostaje w kolizji z przepisami udzk. Z brzmienia § 23 Statutu wynika, że pracodawcą dyrektora jest Rada Miejska, co z uwagi na jej kolegialność nie jest to możliwe. Zgodnie z przepisami art. 11 a oraz art. 26 usg, burmistrz jest organem wykonawczym Rady i z tego powodu Rada na podstawie przepisu art. 10 udzk – jako organizator – upoważniła swój organ wykonawczy do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy "omówionych w art. 15" udzk. Postanowienia §§ 25, 24 oraz 12 Statutu nie są sprzeczne z przepisami udzk, a przy braku przepisów wykonawczych – zdaniem Skarżącej – "stanowią dokument świadczący o realizacji ustawy". W odpowiedzi na skargę z dnia 30 czerwca 2004 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wywiedzioną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił w części podniesione w skardze zarzuty Rady Miejskiej wobec aktu nadzoru Wojewody. Skarga okazała się więc częściowo zasadna. Sąd I instancji nie podzielił argumentów organu nadzoru w przedmiocie stwierdzenia nieważności /niezgodności z prawem/ §§ 5, 8 pkt 2 oraz § 24 ust. 1 Statutu Ostrzeszowskiego Centrum Kultury stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej z Ostrzeszowa z dnia 29 marca 2004 r. Zdaniem Sądu Wojewoda nietrafnie zakwestionował § 5 Statutu, ponieważ nie narusza on przepisów prawa, w szczególności zaś przepisu art. 15 ust. 4 udzk, bowiem przepisy art. 15 oraz 16 w/w ustawy dotyczą wyłącznie procedury powoływania dyrektora instytucji kultury, program zaś działania instytucji kultury przedstawiany w trybie ust.4 art. 15 udzk służy jedynie wyłonieniu kandydata o najwyższych – z punktu widzenia celów ustawy i oczekiwań organizatora instytucji kultury – predyspozycjach. Roczny plan pracy, o którym mowa w § 5 Statutu, służy jedynie prowadzeniu bieżącej działalności OCK. Postanowienie § 8 pkt 2 Statutu, stanowiące, iż jednym z podstawowych zadań OCK ma być sprawowanie opieki nad zabytkami, stanowi wprost powtórzenie przepisu art. 32 ust. 2 pkt 2 udzk, co też odpowiada nowej koncepcji opieki nad zabytkami, określonej w przepisie art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568); zob. też w tym zakresie A.Soldani, D.Jankowski, Zabytki. Ochrona i opieka. Praktyczny komentarz do nowej ustawy, Zielona Góra 2004. Skoro art. 15 ust. 1 udzk stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony i może odbywać się to w drodze konkursu (art. 16 ust. 1 udzk), zaś w dotychczasowych statutach OCK taką możliwość dopuszczano (§ 12 ust. 2 Statutu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej Ostrzeszowa z dnia 25 czerwca 1992 r.), to nie ogranicza to, zdaniem Sądu, burmistrza w realizacji jego uprawnień z art. 30 ust. 1 pkt 5 usg oraz art. 68 § 1 [1] kp. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji nie podzielił zarzutu Wojewody Wielkopolskiego co do nieważności postanowienia § 24 ust. 1 Statutu. W zakresie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanych postanowień Statutu OCK Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i określił, iż w tym zakresie nie może zostać wykonane. Pozostałych zarzutów wywodzonych przez Skarżącą Sąd nie podzielił, podzielając stanowisko organu nadzoru wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, a odnoszące się do stwierdzenia nieważności §§ 9pkt 2, 12, 13, 20, 23 oraz 25 Statutu. W tym zakresie Sąd utrzymał w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze. Zdaniem Sądu Wojewoda trafnie zakwestionował § 9 pkt 2 Statutu, ponieważ w myśl art. 5 a uom, dodanym przez przepis art. 115 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106 poz. 668), z dniem 1 stycznia 1999 r., muzea będące instytucjami kultury mogą być łączone tylko z muzeami. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Sąd podkreślił, że bez znaczenia dla oceny istotności naruszenia prawa przez przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej pozostaje fakt, iż organ nadzoru – Wojewoda Wielkopolski, nie zakwestionował uprzednio (w przeszłości w ustawowym terminie) § 1 uchwały z dnia 25 czerwca 1992 r. nr XXIV/205/92 o utworzeniu OCK, w zakresie, w jakim doszło do połączenia Muzeum Regionalnego w Ostrzeszowie z innymi instytucjami kultury oraz § 1 uchwały z dnia 26 czerwca 2002 r. nr XXXVII/285/2002 i stanowiącego załącznik do tej uchwały § 9 pkt 3 Statutu. Brak bowiem stwierdzenia nieważności bądź orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem (art. 94 usg) uchwał wcześniejszych, tę samą materię regulujących, nie sanuje naruszenia prawa przez uchwałę poddaną kontroli organu nadzoru. Fakt wejścia w życie nowej ustawy, która w sposób odmienny reguluje materię, która była przedmiotem dotychczasowych uchwał, nakłada na Radę Gminy obowiązek podjęcia uchwały, która będzie regulować dane zagadnienie w zgodzie z nowymi przepisami ustawowymi. Muzeum Regionalne w Ostrzeszowie nie zostało ujęte pod odrębnym numerem rejestru instytucji kultury w Ostrzeszowie, prowadzonym przez Burmistrza Ostrzeszowa na podstawie art. 14 ust. 4 udzk i rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20 poz.80). Ponadto zdaniem Sądu fakt (podnoszony przez Skarżącą), nie wpisania Muzeum Regionalnego przez Ministra Kultury i Sztuki do Państwowego Rejestru Muzeów w trybie art. 13 ust. 1 uom oraz rozporzadzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie zasad i trybu prowadzenia Państwowego Rejestru Muzeów.... (Dz. U. Nr 72 poz. 753) nie pozbawia tej instytucji kultury cechy bycia muzeum, a jedynie nie daje podstawy do używania nazwy "muzeum rejestrowane" oraz do szczególnej ochrony i pomocy finansowej państwa (art. 13 ust. 4 i 5 uom). Sąd wskazał, że Muzeum Regionalne w Ostrzeszowie działa jako Muzeum od dnia 28 czerwca 1969 r. pod opieką merytoryczną Muzeum Narodowego w Poznaniu, ma swą odrębną od innych instytucji OCK siedzibę w Ratuszu przy ul. Rynek, ma ponad 8000 eksponatów w działach: historia, archeologia, etnografia, sztuka i numizmatyka oraz prowadzi działalność edytorską. Sąd nie znajduje żadnych podstaw prawnych dla działania Muzeum od dnia 1 stycznia 1999 r. w ramach OCK. Muzeum winno działać na podstawie statutu nadanego przez gminę w uzgodnieniu z Ministrem Kultury. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącej, iż uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie nowelizowała dotychczas obowiązujący Statut OCK – bowiem załącznik do Uchwały nie jest nowelą, ale zawiera Statut całościowo regulujący zasady funkcjonowania OCK. Zdaniem Sądu Wojewoda słusznie stwierdził naruszenie przepisu art. 15 ust. 6 udzk przez § 12 Statutu, ponieważ jedynie Statut, pełniący dla OCK rolę ustrojową, mając za zadanie określić organy zarządzające, może skutecznie przewidywać stanowisko zastępcy dyrektora (zastępców dyrektora), określać sposób i tryb ich powoływania oraz odwoływania. Jeśli Rada nie miała intencji powoływania stałego zastępcy dyrektora, to błędnie sformułowano pod względem legislacyjnym przedmiotowe postanowienie Statutu – nie było ono w ogóle konieczne, ponieważ wystarczyłoby do spełnienia deklarowanego przez Radę celu posługiwanie się instytucjami prawa pracy właściwymi w tej mierze. Dalej Sąd wskazał, iż skoro ustawodawca używa w udzk sformułowania "instytucje kultury" (art. 3 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 udzk), to brak jakichkolwiek podstaw, aby w §§ 9, 13 oraz 20 Statutu wprowadzać pozaustawowe pojęcie "instytucja upowszechniania kultury", ponieważ przy dokonywaniu wykładni Statutu może powstać wątpliwość, czy samorządowa instytucja upowszechniania kultury jest czymś innym niż instytucja kultury, o jakiej mowa w udzk. Zdaniem Sądu twierdzenia tego nie zmienia fakt, że jednym z zadań instytucji kultury ustawodawca uczynił – obok tworzenia i ochrony – także upowszechnianie kultury. Sąd wyraźnie stwierdził, że przekracza kompetencje Rady z art. 18 usg nałożenie na burmistrza obowiązku zasięgnięcia opinii wszystkich Komisji Rady Miejskiej (a nie jedynie odpowiedzialnej za sprawy kultury), zawartego w § 25 Statutu. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Ostrzeszów. Zarzucając w petitum skargi zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego – art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz naruszenie przepisów proceduralnych – art. 134, 135 oraz 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o uchylenie wyroku WSA w Poznaniu w części oddalającej skargę i poprzedzającego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała zakres, w jakim sąd I instancji oddalił skargę. Zawarła również stwierdzenie, iż ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawiera żadnego odesłania do innych ustaw, na co dowodem jest wyrok NSA z 4 kwietnia 2001 r. (sygn. akt SA/Sz 2268/00; LEX nr 49253). Skarżąca wywodzi, iż użyte w §§ 9, 13 oraz 20 Statutu wyrażenie "upowszechnianie kultury" nie narusza art. 3 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy udzk, ponieważ wprost zaczerpnięto je z tekstu przedmiotowej regulacji ustawowej i w opinii Skarżącej najlepiej oddaje ono funkcję, jaką ma spełniać OCK. Skarżąca twierdzi się, iż Sąd stwierdzając nieważność wymienionych wyżej §§ Statutu naruszył art. 1 ust. 1 oraz art. 13 udzk. § 9 pkt 2 Statutu zdaniem Skarżącej nie narusza ustawy o muzeach, ponieważ Muzeum w Ostrzeszowie nie realizuje celów z art. 2 uom, przez to nie może być samodzielną instytucją kultury – jest nadto, jak wywodzi strona Izbą Pamięci. Stwierdzenia WSA, iż Muzeum Regionalne działa pod opieką Muzeum Narodowego w Poznaniu i ma swą odrębną od innych jednostek OCK siedzibę nie jest prawdziwe, ponieważ na tę okoliczność Rada Miejska oraz Burmistrz nie posiadają żadnych dokumentów (budynek siedziby muzeum jest własnością Miasta i Gminy, a nie OCK, zaś muzeum nie przechowuje regionalnych pamiątek, a jedynie pamiątki z miasta Ostrzeszowa). Wskazuje jednak, że główna ekspozycja to pamiątki po norweskich jeńcach wojennych, a pozostałe ekspozycje to tematyka folklorystyczna, twórczość lokalnych artystów oraz ekspozycje pochodzące z wymiany z sąsiednimi jednostkami wystawienniczymi. Nazwa "Muzeum" wedle Skarżącej nie musi oznaczać, iż do tak nazwanej jednostki należy stosować przepisy szczególne – ustawę o muzeach, ponieważ "Nazwą nie można się sugerować". Na dowód prawidłowości obecnego stanu rzeczy oraz projektowanego w Statucie usytuowania organizacyjnego Muzeum Skarżąca podaje fakt nie zaliczenia Muzeum w Ostrzeszowie do obiektów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Kultury i Sztuki z 6 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad wpisywania do wykazu obiektów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w których prowadzona jest jako podstawowa działalność kulturalna lub które dla takiej działalności zostały wybudowane i nie mogą być przeznaczone do prowadzenia wyłącznie innej działalności (Dz. U. Nr 21 poz. 185). Skarżąca twierdzi, że z art. 7 ust. 1 pkt 9 wynika, iż do zadań własnych gminy należą sprawy "kultury, w tym bibliotek gminnych i innych placówek upowszechniania kultury" a przepis ten nie wskazuje form prowadzenia takiej działalności. Rada obecnie wskutek braku środków finansowych nie ma zamiaru powoływać jednostki organizacyjnej pod nazwa "muzeum". Skarżąca dalej wywodzi, iż Sąd naruszył przepis art. 15 ust. 6 udzk, ponieważ § 12 Statutu nie narusza tego przepisu – Rada bowiem tylko powtórzyła w tym wypadku przepisy ustawy – Kodeks pracy, ustawy o rachunkowości oraz ustawy o finansach publicznych. § 25 Statutu nie narusza art. 18 usg, ponieważ jest to przepis o charakterze ogólnym. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ nadzoru nie wskazał, który przepis prawa został naruszony i wyraźnie zabrania Radzie Miejskiej opiniowania spraw należących do jej organu wykonawczego. Komisje Rady Miejskiej tylko opiniują decyzję burmistrza o odwołaniu dyrektora instytucji kultury – OCK. Skoro burmistrz jest organem wykonawczym Rady Miejskiej, to Rada Miejska ma prawo przedkładać mu opinie co do zagadnień ważnych dla społeczności gminy. Skarżąca ponadto twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 18 usg poprzez błędną jego wykładnię. Jest nieprawdą, że Rada Miejska rażąco naruszyła prawo, ponieważ jeśliby naruszyła ona w ten sposób prawo – organ nadzoru orzekłby o nieważności całej uchwały. Zdaniem Skarżącej Wojewoda Wielkopolski nadmiernie wkroczył w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego gminy Ostrzeszów, zagwarantowanej w art. 13 udzk, w ustawie o samorządzie gminnym oraz w Konstytucji RP. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych Skarżąca zwróciła również uwagę na okoliczność, iż większość zarzutów organu nadzorczego odnosi się do zagadnień, które były przedmiotem regulacji w poprzednio obowiązujących statutach OCK. W części uzasadniania mającej stanowić wyjaśnienie zarzutów kasacyjnych prawa materialnego Skarżąca stwierdziła, iż z przepisu art. 13 ustawy udzk wynika, iż samorząd gminny ma swobodę w uchwalaniu struktury organizacyjnej instytucji kultury. Pismem procesowym z dnia 25 października 2005 r. Skarżąca Rada Miejska Ostrzeszowa uzupełnił skargę kasacyjną o informację, iż Muzeum Regionalne w Ostrzeszowie od roku 1990 nigdy nie było oddzielną samorządową instytucją kultury oraz że żaden przepis prawa nie nakazuje, aby Muzeum Regionalne musiało być taką instytucją, co skutkuje tym, iż może wchodzić w skład innej instytucji kultury. Jako dowód słuszności twierdzeń Skarżąca powołała się na Statut Samorządowego Centrum Kultury w Mielcu, na informację Biuletynu Informacji Publicznej dotyczącą Muzeum w Wadowicach oraz Międzychodzkiego Centrum Kultury, z których to wynika, iż Muzea Regionalne wchodzą w skład innych instytucji kultury. Załączono także jako dowód na poparcie tezy, zgodnie z którą z art. 9 ust. 1 udzk wynika samodzielność decydowania przez samorząd terytorialny, jakie jednostki organizacyjne tworzy, informację Urzędu Marszałkowskiego "o działaniach dostosowawczych w funkcjonowaniu wojewódzkich samorządowych muzeów w Wielkopolsce (Poznań, październik 2005)". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 148 oraz art. 147 ustawy P.p.s.a., stwierdzając iż przepisy te regulują dwie różne sytuacje i łączyć stosowania obu przepisów nie można. Nadto zarzucono, iż Sąd wydając wyrok naruszył również art. 134 i 135 P.p.s.a. Co do uchybień prawa procesowego Skarżąca stwierdziła, iż mogły one mieć istotny wpływ na przebieg sprawy, ponieważ w przypadku uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała Rady Miejskiej w Ostrzeszowie nie naruszyłaby "legalności ustawy z dnia 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej". Wojewoda Wielkopolski nie skorzystał z uprawnienia do udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl zaś art. 174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacja nieodpowiadająca tym wymogom (a taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie) pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, prawnie i faktycznie uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozwiązanie to opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Przechodzą do kwestii zasadniczych stwierdzić należy, że w szczególności zarzut naruszenia wymienionych w art. 174 P.p.s.a. przepisów prawa winien precyzyjnie wskazywać o jakie przepisy chodzi z dokładnym podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu itp. a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Już choćby z powodów wskazanych wyżej skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. W istocie też skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Formułując zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano na art. 147 ustawy P.p.s.a. zupełnie nie dostrzegając, iż tenże przepis składa się z 2 paragrafów – nie wskazano dokładnie, który dokładnie przepis zawarty w art. 147 został przez Sąd naruszony. Skarżąca stwierdziła, iż sąd zastosował art. 147 P.p.s.a. , ponieważ do orzekania o rozstrzygnięciu nadzorczym (art. 148) zastosował rozwiązanie zawarte w art. 147 § 1, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego w całości lub w części. Sąd nie mógł do rozstrzygnięcia nadzorczego zastosować owego przepisu, ponieważ wyraźnie odsyła on do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, gdzie mowa jedynie o aktach prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz o aktach jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wyraźnie w uzasadnieniu wyroku jako podstawę rozstrzygnięcia art. 148 P.p.s.a. Mimo, że przepis ten wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części (por. np. w tym zakresie, T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 465). Sąd prawidłowo zastosował w przypadku interpretacji przepisu art. 148 P.p.s.a. klasyczną regułę logiki prawniczej – argumentum a fortiori w odmianie a maiori ad minus (por. np. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Wyd. XX, Warszawa 1997, s. 251 n. oraz T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, 4. wydanie, Warszawa 2003, s. 177). Skarżący nie wyjaśnił również na czym miałoby polegać odpowiednie (naruszające przy tym prawo) zastosowanie przepisów art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. przez Sąd. Co do zarzutów prawa materialnego, należy stwierdzić, iż Skarżący nie wyjaśnił w uzasadnieniu na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1, art. 13, art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Sytuacja taka uniemożliwia Sądowi odniesienie się do tych zarzutów i powoduje przyjęcie, że ustalenia w tym zakresie dokonane przez Sąd I instancji są prawidłowe. Zgodzić się należy z zarzutem Skarżącej, iż zarówno Wojewoda Wielkopolski, jak i WSA nie wskazały wyraźnie przepisu, który zostałby naruszony przez sposób sformułowania § 25 Statutu OCK, nie ma to jednak prawnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Istotą powoływania przez rady jednostek samorządowych komisji rady, jako wyspecjalizowanych (branżowych) organów rady, jest dokonywanie swoistego podziału pracy i uprawnień do wypowiadania się w istotnych sprawach dla społeczności lokalnej. Reguła, według której wszystkie komisje rady wypowiadają się we wszystkich sprawach podejmowanych przez radę podważa konieczność funkcjonowania komisji rady. Art. 21 usg stanowi, że "Rada gminy ze swojego grona może powołać stałe i doraźne komisje do określonych zadań ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy". Zatem brak ustawowych i racjonalnych przesłanek do przyjęcia, że opinia w sprawie odwołania dyrektora Centrum powinna być formułowana przez wszystkie komisje rady a nie tylko przez te komisje, w których przedmiocie działania są sprawy związane z działalnością dotyczącą funkcjonowania Centrum. W świetle unormowań wskazanego przepisu stanowisko prezentowane w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest prawidłowe. Brak wskazania wyraźnej podstawy prawnej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Dodatkowo wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną bada wyłącznie prawidłowość orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie zaś prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organ – ta bowiem ocena należy do sądu I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają również znaczenia te zarzuty skargi, w których wskazywano na to, że w poprzednich uchwałach tej samej Rady Miejskiej bądź w uchwałach innych rad gminnych zawarte zostały podobne unormowania, zaś organ nadzoru nie stwierdził ich nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia tylko legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie może się w związku z tym wypowiadać co do poglądów wyrażonych w innej sprawie, czy też braku stanowiska mającego znaczenie w innej sprawie. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna Gminy Ostrzeszów nie ma wystarczająco usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – orzeczono jak w sentencji.